范小建同志在国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会上的讲话

同志们：

　　这是国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会召开的第三次全体会议。每年一月召开一次会议，向专家介绍全国扶贫开发工作的形势和任务，总结上一年度工作，安排新一年任务，已经成为扶贫办的工作惯例。2011年，以中共中央、国务院印发2011-2020年《中国农村扶贫开发纲要》和中央扶贫开发工作会议在北京隆重召开为标志，中国扶贫开发事业进入了一个新的历史阶段。国家大幅度提高扶贫标准，启动集中连片特殊困难地区扶贫攻坚规划，以宏大的手笔完成了新十年的开篇布局。因此，今年会议的日程安排做了一些调整，我先通报一下相关情况，以便于各位专家全面了解中央的精神，对新一年的工作提出更有针对性的意见和建议。

　　2011年是我国扶贫开发历史上具有里程碑意义的一年。我认为有四个标志性的事件，将扶贫开发推向了一个新的阶段。

一、 颁布新十年扶贫开发纲要

　　去年5月27日，中共中央、国务院以中发10号文件的形式印发了2011-2020年《中国农村扶贫开发纲要》（以下简称《扶贫开发纲要》）。这是扶贫开发历史上又一个纲领性文件。与《国家八七扶贫攻坚计划》和2001-2010年《中国农村扶贫开发纲要》相比，立意更加高远，内涵更加丰富，充分体现出新的阶段性特征。

　　一是做出了重大阶段性判断。这个判断就是“农村居民生存和温饱问题基本解决”。这是中华民族多少代人孜孜以求的梦想，短短一句话，十五个朴实无华的字，即宣告了一个历史阶段的结束。正是在这个基本判断的基础上，《扶贫开发纲要》进一步提出“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。”这是又一个新的伟大征程的开始。

　　二是明确了“两不愁、三保障”的奋斗目标。过去20多年，扶贫工作的目标就是解决温饱。《扶贫开发纲要》提出的新目标包括了两个层次：第一个层次是对扶贫对象，“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，既包括了生存的需要，又包括了部分发展的需要。第二个层次是对贫困地区，“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”新阶段奋斗目标的提出，是扶贫工作理念的重大创新，说明我们的目标更高，内涵更丰富。

　　三是丰富了扶贫工作基本方针。《扶贫开发纲要》在充分肯定历史经验的同时，对十六大以来农村扶贫和社保领域的创新实践也给予了充分的肯定。《扶贫开发纲要》明确，要继续“坚持开发式扶贫的方针，同时提出，要实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”，进而明确了低保维持生存、扶贫促进发展的工作定位。扶贫开发和社会保障有效衔接，互为补充、相辅相成，为农村居民生存和温饱问题的基本解决，提供了关键而重要的制度保障。

　　四是分层界定了工作对象。将工作对象分为四个层次，即扶贫对象、连片特困地区、重点县和贫困村。扶贫对象明确为“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。”同时明确，（1）是国家扶贫标准要逐步提高；（2）是允许各省（自治区、直辖市）根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地方标准。连片特困地区是扶贫攻坚主战场，分别是六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个连片特困地区，以及西藏、四省藏区、新疆南疆三地州3个已明确实施特殊政策的地区。国家扶贫开发工作重点县支持政策不变。各省（自治区、直辖市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省，国家的支持力度不减。对贫困村要继续采取整村推进的方式给予扶持。

　　五是确立了“三位一体”大扶贫的工作格局。在我国总体进入以工促农、以城带乡发展新阶段的背景下，扶贫开发形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的三位一体大扶贫的格局。这是我国扶贫开发工作的重要创新。对此，《扶贫开发纲要》第一次做出全面部署。专项扶贫主要指国家安排专项扶贫资金、各级地方政府和有关部门，主要是扶贫部门组织实施，直接帮助最贫困乡村、最贫困人口的工作。未来十年的工作重点包括易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、革命老区建设等。行业扶贫主要指各行业部门支持贫困地区和贫困人口发展的政策和项目，要求密切结合各行业的业务职能，把改善贫困地区发展环境和条件，促进贫困地区产业发展、实现贫困地区基本公共服务均等化作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面给予倾斜。社会扶贫主要指社会各界参与扶贫开发事业，要求加强定点扶贫，推进东西扶贫协作，发挥军队和武警部队的作用，动员企业和社会各界参与扶贫。

　　六是强化了政策措施和组织保障体系。《扶贫开发纲要》第一次明确提出对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估，还要求加快扶贫立法。要完善扶持贫困地区发展的各项政策措施，从8个方面提出有利于贫困地区和扶贫对象加快发展的政策，特别强调了财政和金融、投资和产业、生态和人才等方面。为了深入推进扶贫开发工作，《扶贫开发纲要》明确，要坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制。

　　为了明确部门责任，中央办公厅、国务院办公厅还以纲要为基础，专门制定了关于贯彻实施《扶贫开发纲要》重要政策措施的分工方案。

二、 召开中央扶贫开发工作会议

　　去年11月29日到30日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，距离上次会议整整10年。这是扶贫开发历史上规格最高、人数最多、内容最丰富、影响非常深远的一次会议。中央政治局常委会全体同志出席了第一次会议，胡锦涛、温家宝同志发表重要讲话。胡锦涛总书记的重要讲话，充分肯定了改革开放特别是新世纪以来扶贫开发取得历史性成就，全面总结了扶贫开发工作积累的宝贵经验，深刻阐述了做好新阶段扶贫开发工作的重要意义，明确提出了总体要求，全面部署了工作任务，对打好新一轮扶贫开发攻坚战做了总动员。会议有两个重大理论贡献。

　　一是对扶贫开发的重大意义，做出了深刻阐述。从维护人民根本利益、巩固党的执政基础、确保国家长治久安、实现全面建设小康社会和社会主义现代化宏伟目标的高度，概括了“四个必然要求”。即：深入推进扶贫开发是坚持以人为本、执政为民的必然要求，是缩小城乡区域发展差距、促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的必然要求，是全面建设小康社会、促进社会和谐的必然要求，是维护民族地区和边疆地区稳定、实现国家长治久安的必然要求。因此胡锦涛总书记强调，扶贫开发是一项长期而重大的任务，是一项崇高而伟大的事业。全党全社会要深刻认识扶贫开发工作的重要性和紧迫性，增强做好扶贫开发工作的自觉性和坚定性，以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，扎扎实实做好扶贫开发各项工作，确保到2020年全国实现全面建设小康社会目标。

　　二是全面总结了中国扶贫开发的基本经验。胡锦涛总书记在讲话中提出“七个坚持”，是对我国扶贫方略和经验的一次系统总结，即：坚持依靠发展解决贫困问题，把加快发展作为促进减贫的根本举措；坚持以人为本，把改善贫困地区群众生产生活条件和提高贫困人口生活水平作为扶贫开发的中心任务；坚持党委领导、政府主导，把强有力的组织领导作为实现减贫的重要保证；坚持开发式扶贫，把增强贫困地区和贫困人口自我发展能力作为实现脱贫致富的主要途径；坚持广泛动员社会力量，把定点扶贫、东西部扶贫协作、其他社会力量参与扶贫作为推进扶贫开发的有效模式；坚持尊重贫困地区群众主体地位，把激发群众自力更生、艰苦奋斗精神和主动性、创造性作为扶贫开发的内在活力；坚持学习和借鉴国外经验，把开展国际交流合作作为扶贫开发工作的重要补充。温家宝总理高度概括了中国特色扶贫开发道路的基本特征：以经济发展为带动力量、以增强扶贫对象自我发展能力为根本途径，政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合，普惠性政策与特惠性政策相配套，扶贫开发与社会保障相衔接。这样的总结概括，具有很强的理论性、思想性和创新性。对于未来的扶贫开发工作具有极强的指导意义。

　　会议安排了两个半天的讨论，共有117名代表发言。大家一致感到，这次会议，体现了以人为本、执政为民的理念，顺应了全体人民共享改革发展成果的新期待，确定了新阶段扶贫开发工作的行动纲领，吹响了新一轮扶贫开发的进军号角。大家表示，一定要迅速行动起来，深入学习领会会议精神，切实按照中央决策部署，结合自身实际，下更大的决心，采取更有效的措施，扎扎实实地做好扶贫开发各项工作，奋力夺取新一轮扶贫开发的新胜利，确保到2020年全面建设小康社会目标的实现。

三、 大幅度提高国家扶贫标准

　　中央扶贫开发工作会议最振奋人心的消息当属大幅度提高了国家扶贫标准。制定符合国情和发展阶段的国家扶贫标准，对统一思想认识、瞄准扶贫对象、凝聚扶贫力量非常必要。在“八七扶贫攻坚计划”完成以后，各方面对于提高扶贫标准的呼声很高。2007年党的十七大明确要求，要逐步提高扶贫标准。2008年我们走出了第一步，将原来的低收入标准明确为国家扶贫标准，国内外反映很好。但1196元的扶贫标准，无论是与其他发展中国家、以及所谓国际贫困标准相比，还是与我国经济发展水平、全面建设小康社会的要求相比，仍然偏低。

　　因此，在研究制定新十年《扶贫开发纲要》的时候，提高扶贫标准的问题被再次提出。这次提高标准，没有采用原来以食品消费为主要依据的方法，而是适应我国全面建设小康社会进程中扶贫开发工作的实际，重点考虑了以下因素：首先，新标准要与到2020年稳定实现扶贫对象“两不愁、三保障”的奋斗目标相一致，不仅要考虑基本生存的需要，也要考虑部分发展的需要。其次，新标准要与“低保维持生存，扶贫促进发展”的工作定位相一致，要更多考虑发展、考虑增加收入的需要，有助于缩小发展差距。第三，新标准要充分考虑发展不平衡的基本国情，与各省自定扶贫标准的情况相衔接。到10月底，全国31个省区市地方扶贫标准的平均值约2200元。第四，新标准要稳妥可行。通过不断加大投入和工作力度，提出的目标，经过努力要能够完成。第五，新标准也要适当参考世界银行提出的所谓“国际标准”，有效回应有些人关于“国家扶贫标准过低”的质疑。

　　综合考虑以上各种因素，中央决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准。这个标准比2009年提高了92%，大体相当于2011年全国农民人均纯收入预计数的33%；对应的扶贫对象到今年底约为1.28亿人，占农村户籍人口的13.4%。根据世界银行专家测算，这个标准相当于2005年购买力平价1.8美元/天。扶贫标准的大幅提高，充分表明了党中央、国务院对农村低收入人口的深切关怀，体现了中央领导集体加快推进发展成果惠及全体人民的政治意愿。把更多低收入人口纳入扶贫范围，这是社会发展进步的体现，是加大扶贫工作力度的重要措施。

　　社会各方面对新标准普遍给予充分肯定。世界银行扶贫监测方面的专家陈少华说，“提高扶贫标准意味着中央政府将更加努力服务于贫困人口，穷人将会更多地从经济增长中受益。”

四、 启动连片特困地区扶贫攻坚

　　把集中连片特殊困难地区作为新阶段扶贫开发工作重点，是党中央、国务院根据我国国情和新阶段扶贫开发面临的形势做出的重大决策。我国的贫困问题带有明显的区域分布特征，既表现在贫困人口生产生活困难，也表现在区域经济社会发展滞后。扶贫领导小组建立时的名称就是“国务院贫困地区经济开发领导小组”，也曾经在全国划定了18个集中连片贫困地区。后来工作重点逐步调整、细化，集中到重点县。开始叫国家重点扶持的贫困县。2001年以后改称国家扶贫开发工作重点县。

　　经过多年的扶持，面上的贫困得到很大缓解。同时，由于发展的不平衡，一些集中连片特殊困难地区的问题又显得更为突出，成为全面建设小康社会进程中的最大障碍，成为短板中的短板。这些地区多分布在革命老区、民族地区、边疆地区，生态环境脆弱，生存条件恶劣，自然灾害频繁，基础设施和社会事业发展明显滞后，贫困程度深，改变其落后面貌必须举全国之力打一场攻坚战。经过多年持续平稳较快的发展，国家也具备了集中力量解决这些地区问题的实力。这是推动区域协调发展的重大举措，是促进社会和谐的重大决策，是国家扶贫战略的重大创新，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　从去年开始，我办在发展改革委、财政部和统计局的大力支持下，在农科院资源区划所专家的参与下，对连片特困地区的划分做了深入研究。基本原则是集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整，每个片区要具有自然地理相连，气候环境相似，传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的特点。经过反复测算，在全国共划分出11个集中连片特殊困难地区。加上已经实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，一共14个片区，680个县，是国家扶贫攻坚的主战场。

　　《扶贫开发纲要》提出连片特困地区扶贫攻坚的基本思路：加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省（自治区、直辖市）对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。

　　为了实施连片特困地区扶贫攻坚工程，国家将从三个方面采取措施：一是加大统筹协调力度。国务院扶贫开发领导小组作为片区扶贫攻坚协调小组，将进一步强化统筹协调职能，建立片区定点联系机制，加大对片区扶贫攻坚工作的统筹协调和督促指导力度。二是创新思路，统一规划，形成城乡统筹的扶贫工作新格局。国务院扶贫办和国家发展改革委将按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路和“雪中送炭，突出重点”的基本原则，共同组织编制片区区域发展与扶贫攻坚规划。三是研究制定支持片区的优惠政策。国务院扶贫办将会同有关部门，在财政、税收、金融、投资、产业、土地等方面，尽快研究制定支持连片特困地区的优惠政策。

　　为了探索连片特困地区扶贫攻坚的思路，国务院决定在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点，并于去年11月15日正式启动。2012年，要编制完成其他10个片区的规划，并在两会前启动乌蒙山等片区规划的实施，其他片区的工作也将陆续展开。

　　同时，中央要求，要统筹考虑其他贫困地区的扶贫工作。积极推进片区以外重点县和贫困村的扶贫开发。各省区市可从实际出发，自行确定若干连片特困地区，整合力量给予重点扶持。对贵州、云南等贫困面大的省份要加大扶持力度。

　　新十年的扶贫开发工作，还有许多亮点和重点。但是，仅从以上四个方面我们就不难看出，2011年，扶贫开发工作确实开创了新的篇章，这样的大布局、大手笔、大思维，是前所未有的。

　　这里，特别需要指出的是，除了筹备和召开中央扶贫开发工作会议之外，以上几件大事，我们专家咨询委员会的许多专家都亲历其中，为形成决策投入了巨大精力，发挥了重要作用。突出表现在这样两个方面：一是更加自觉地配合扶贫开发的中心工作。在新《纲要》形成过程以及提高扶贫标准和划定特困片区这几个重大战略决策中，段应碧主任，唐华俊、汤敏副主任和有关专家都积极参与研究，做出了重要贡献。同时，多位专家将自己的研究成果转化成政策建议，通过不同的渠道反映到国务院领导和高层决策部门，受到领导的重视。二是积极开展扶贫研究成果的宣传和推广。在友成企业家扶贫基金会的支持下，创立了友成扶贫科研成果奖，积极开展成果奖的评选和颁奖活动，在“10.17”减贫与发展国际论坛上，回良玉副总理为第一批获奖的6个奖项和7名专家颁奖，农民日报对获奖奖项进行了专版宣传，扩大了扶贫研究的影响，进一步凝聚了专家队伍。

　　借此机会，我代表国务院扶贫开发领导小组和办公室，向各位专家一直以来为我国扶贫事业、特别是今年取得的重大成就所做出突出贡献表示衷心感谢！

　　《扶贫开发纲要》对扶贫研究工作提出明确要求，“切实加强扶贫理论和政策研究，对扶贫实践进行系统总结，逐步完善中国特色扶贫理论和政策体系。深入实际调查研究，不断提高扶贫开发决策水平和实施能力。”这方面的表述，在扶贫重大文件中还是第一次。在中央扶贫开发工作会议上，胡锦涛总书记、温家宝总理都强调了加强扶贫研究的重要性。回良玉副总理则进一步要求，“要准确把握扶贫开发规律，系统研究谋划战略性、全局性、关键性重大问题，不断提高理解力、判断力、执行力，提高扶贫开发的科学决策水平。”这是党中央、国务院对我们工作的新期待和新要求。

　　根据中央扶贫开发工作会议精神，前不久，我们制定了国务院扶贫办《2012年工作要点》，已经回良玉副总理同意。这次会议也一并发给大家。结合《2012年工作要点》和领导的重要讲话精神，2012年专委会工作的总体要求是：紧紧围绕新阶段扶贫开发的奋斗目标和中心任务，将扶贫的理论研究、应用研究与扶贫工作实际有机结合，进一步提升研究层次，扩展研究领域，丰富研究手段，充实研究力量，加快研究成果的推广和利用。具体工作，一会儿大家还要讨论，段主任还要提出要求，我就讲到这里。

　　谢谢大家。