《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》解读

　　（一）形势判断

　　准确判断形势是正确做出决策的前提。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》）指出：“到2010年，与改革开放之初相对应的2.5亿贫困人口已经稳定减少到1000万以下，农村最低生活保障制度全面建立，我国农村居民的生存和温饱问题基本解决。”在这个判断的基础上，又进一步提出了未来扶贫开发工作的阶段性特征：“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，加快脱贫致富，改善生态环境，提高发展能力，缩小发展差距的新阶段。”这是科学建立新阶段扶贫开发战略和政策体系的重大理论基础。

　　《纲要》的判断，在充分肯定成就的基础上，抓住了扶贫工作主要矛盾及其变化，即从解决温饱转向了巩固温饱、脱贫致富、改善环境、提高能力和缩小差距。在全面建设小康社会的进程中，缩小发展差距越来越成为扶贫开发工作的主要任务。主要矛盾的变化，决定了新阶段各项战略部署和政策措施的变化。

　　（二）指导思想和方针原则

　　《纲要》的指导思想具有强烈的新阶段特征。“提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。”抓住了未来十年扶贫工作的关键，描绘了未来十年扶贫工作的战略核心。

　　在工作方针中，突出了两轮驱动的时代特征。“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。”明确了扶贫促进发展、低保维持生存的工作定位。既坚持了我国扶贫开发的基本经验，又与时俱进的肯定了近几年保障民生、制度创新的积极成果。而且提出，还要逐步完善社会保障体系。

　　基本原则七条，既是过去主要经验的高度总结，也是对未来工作的基本要求。

　　总之，《纲要》的总体思路，体现了科学发展观的要求，体现了“大扶贫”战略，体现了与时俱进的精神。

　　（三）目标任务

　　《纲要》的一个亮点是对未来十年总体目标的表述。有两个层次。第一个层次，针对贫困人口。“到2020，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。“两不愁，三保障”目标的政策含义，既包括了生存的需要，又包括了部分发展的需要，符合新阶段扶贫工作的基本特征。第二个层次，针对贫困地区。“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”充分体现了缩小发展差距的新要求。

　　主要任务也是《纲要》的一个亮点。12项任务，涵盖了经济、社会、生态建设的方方面面。这种安排有两个方面的作用：一是和前一个纲要相比，目标任务更具体，便于落实和检查。二是为更好地整合扶贫资源创造了条件，特别是在各省制定纲要具体实施办法的时候，可以根据《纲要》所提出的12个方面的目标任务，细化本省的具体目标，加大资源整合力度，提高实施办法的可操作性。

　　（四）对象范围

　　《纲要》把对象范围分为四个层次，分别提出政策措施。

　　一是明确了扶贫对象：“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象”。同时明确，“逐步提高国家扶贫标准。各省(自治区、直辖市)可根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地区扶贫标准。”

　　二是明确了扶贫工作主战场。“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。”并提出了实施连片特困地区扶贫攻坚工程的具体措施。这是新十年国家扶贫工作的重大战略部署，体现了围绕全面建设小康社会的奋斗目标，进一步突出重点，集中力量，加大力度，务求取得决定性胜利的决心和态度。

　　三是明确继续做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。强调“原定重点县支持政策不变。各省（自治区、直辖市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家支持力度不减。”这种表述，既充分考虑了各地的不同情况，又为重点县积极脱贫创造了条件。

　　四是各省(自治区、直辖市)可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。目的也是为了进一步突出重点。今后十年的扶贫工作，围绕全面建设小康社会的总目标，必须始终抓住贫困群众最迫切需要解决的问题，瞄准最困难的地区和群体，坚持“雪中送炭”、不搞“锦上添花”，切忌“撒胡椒面”。

　　（五）工作格局

　　《纲要》第一次明确了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫作为国家扶贫战略三位一体的工作格局。每个部分的内容更加全面、具体，构建和完善了大扶贫的工作布局。这充分肯定了党的十六大以来扶贫工作的丰富实践，反映了国家扶贫战略的逐步发展，适应了扶贫工作既要保生存、更要促发展的要求，为在新的形势下整合资源、形成合力，搭建了平台，创造了条件。

　　（六）政策保障措施

　　政策保障方面，《纲要》第一次明确提出，要完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系，提出贫困影响评估的理念。同时，从财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设、人才保障和重点群体等八个方面进行了政策设计。

　　组织保障方面，《纲要》从7个方面提出要求，最突出的有三个内容：一是从新的工作格局出发，提出“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制和“片为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制。二是提出进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制，特别要求“各级组织部门要积极配合”。三是加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。