集中连片特殊困难地区划分

　　根据国务院的统一部署，新纲要起草领导小组于2010年6月成立了扶贫标准研究、连片特困地区划分、政策协调、重点县调整、社会扶贫、资金测算等六个专门工作组。连片特困地区划分小组（以下简称“片区组”）主要任务是“以切实提高我国扶贫工作的针对性和实效性为目标，充分认识贫困区域分布规律，系统分析不同区域自然地理特征，科学划定全国集中连片特殊困难地区，为制定新十年扶贫开发纲要提供重要支撑”。片区组由国家发展和改革委员会地区经济司巡视员王新怀任组长、国务院扶贫办开发指导司海波任副组长，主要成员包括国家发展和改革委员会地区经济司、国务院扶贫办开发指导司、国家统计局驻户调查办公室、中国农业科学院农业区划研究所等部门的相关同志。

一、 划分工作的基本情况

　　调研准备阶段，认真查阅了近年来党中央国务院出台的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》和支持欠发达地区加快发展的一系列政策文件，研究分析了上世纪八十年代以来扶贫开发工作的工作资料和档案，测算统计了全国所有县级单位2006年以来与贫困程度密切相关的数据。2010年8月11日，纲要起草领导小组全体会议讨论通过了“以农民人均纯收入、人均国内生产总值、人均财政一般预算性收入三项指标作为划分工作基础数据，对边境县、民族自治县和革命老区县分别进行权重赋值体现政策倾斜”的划分标准。

　　确定分区方案阶段，主要确定了划分工作的指导思想、基本原则、划分方法、划分标准、技术路线等内容。同时与相关单位就连片特困地区的名称和覆盖范围进行了多次协商沟通，确定了除西藏、新疆南疆三地州和四省藏区以外的11个连片特困地区的名称，形成了《全国集中连片特殊困难地区分区方案》,提交纲要起草小组。国务院扶贫办于2011年1月5日以国开办发[2011]4号文上报回良玉副总理。2月9日，温家宝总理听取了新纲要起草工作情况的汇报，对连片特困地区划分工作做出了明确的要求。3月2日，国务院扶贫开发领导小组召开全体会议，审议通过了《集中连片特殊困难地区分区方案》，并要求“扶贫办会同有关部门进一步细化方案，在新纲要颁布后付诸实施”。根据纲要起草领导小组的要求，片区组自2011年3月开展了片区划分的细化工作。

　　细化修改阶段，根据温家宝总理的指示和领导小组会议要求，打破了扶贫开发工作重点县的限制，以西部省区市2007年至2009年三年统计数据的平均值作为依据对中西部全部县级行政单位进行了排队，以农民人均纯收入、人均地方生产总值、人均财政一般预算性收入等三项指标均低于西部平均值为标准，形成了11个片区505个县的初步方案。

二、 划分的原则和方法                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      

　　根据《集中连片特殊困难地区划分工作方案》确定的指导思想和工作安排，片区组在充分征求各方面意见的基础上提出了连片特困地区划分工作的原则和方法。2010年9月1日，新纲要起草领导小组审议通过了这些原则和方法。

　　（一）划分原则

1. 集中连片。为了确保片区扶贫攻坚工作的可操作性，在划分工作中，我们根据自然地理特征，将地理相连、贫困程度较深的县（以下简称贫困县）相对集中的区域划分为一个片区，分散的贫困县没有划入片区。

2. 县为单位。为了明确连片特困地区扶贫攻坚规划的实施主体和责任主体，片区划分以县为基本单位，采用的划分指标均为县级行政单位的统计数据，保持了片区内各县级单位行政区划的完整，同时，一个县不能进入两个片区。

3. 重点突出。为了进一步明确新十年扶贫开发工作的主战场，集中力量，实施攻坚，片区划分以西部地区为重点，兼顾中部地区，东部地区没有纳入划分范围。同时，在确定划分指标数据的过程中，采用对革命老区、民族地区、边境地区增加权重赋值的办法予以照顾。

4. 片区跨省。根据新十年扶贫开发纲要确定的“政府主导、分级负责”和“突出重点、分类指导”的原则，国家确定的连片特困地区一般为跨省片区，省内集中连片特殊困难地区原则上由各省自行划分。同时，将西藏、新疆南疆三地州、四省藏区等党中央、国务院已明确实施特殊扶持政策的片区，直接列入连片特困地区。

　　（二）划分方法

　　考虑到县域社会经济发展各项数据指标的准确性和可获得性，片区划分采用县域农民人均纯收入、县域人均财政一般预算收入和县域人均国内生产总值三项指标为基础指标，对革命老区县、少数民族地区县和边境地区县通过增加权重赋值的方法予以照顾。以经过处理后的中西部各县2007-2009年三项基础指标的三年平均值作为划分依据。

　　经领导小组审议同意后，片区组以三项指标的西部平均值，既人均地方生产总值13539.5元；人均财政收入599.7元；农民人均纯收入3642元，作为衡量标准对连片特困地区进行了划分。

三、 划分结果

　　按以上原则和方法，除西藏、四省藏区和新疆南疆三地州（共174个县）外，全国共划分出11个片区，分别是：六盘山片区、秦巴山片区、武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境片区、大兴安岭南麓片区、燕山-太行山片区、吕梁山片区、大别山片区、罗霄山片区。有576个县进入符合划分的数据标准，共有505个县符合划分工作的标准和原则。

　　505个县国土面积139万平方公里，总人口2.2亿，其中乡村人口约1.9亿。按2007到2009年三年平均计算，县域人均国内生产总值6650元；县域人均财政一般预算收入262元；县域农民人均纯收入2667元。有395个县属于扶贫开发工作重点县；有236个县属于革命老区县；有196个县属于少数民族县；有28个县属于边境县；有467个县属于地质灾害高发区县；有491个县属于地方病高发区县；有269个县属于国家主体功能区规划中的限制开发县和禁止开发县。