在片区联系单位工作会议上的讲话

同志们：

　　今年上半年，党中央、国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《新纲要》），明确提出将连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场，加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调。上个月，中央又召开高规格的中央扶贫开发工作会议，胡锦涛总书记在会议上强调，连片特困地区是新阶段我国扶贫开发工作的重点，必须举全国之力打一场攻坚战。温家宝总理和回良玉副总理在会上都明确要求建立片区联系机制，每1个片区由1个中央部委负责具体联系。今天会议的主要任务是贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神，研究和部署片区联系工作。刚才，国良同志传达了回良玉副总理的批示精神，新怀同志代表杜鹰同志阐述了建立片区联系机制的重要意义，介绍了片区联系单位的职责和近期主要工作，提出了具体要求，希望大家认真研究，抓好落实。下面，我就片区划分背景、基本情况、武陵山片区进展情况及下一步片区工作的总体安排给大家作一个介绍。

　　一、 片区划分情况

　　（一）片区划分的背景

　　将连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚主战场，深入探索区域发展与扶贫攻坚的新机制、新体制和新模式，这是国家扶贫开发战略的重大创新，是中央从党和国家事业全局出发，根据全面建设小康社会总体目标和新阶段扶贫开发面临的新任务新要求作出的重大部署，是对扶贫开发思路的拓展和创新，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　1986年国家成立扶贫领导机构的时候，名称就是国务院贫困地区经济开发领导小组，并且划分了18个集中连片贫困地区。但由于当时贫困人口规模太大，分布太广，国家财力又有限，不具备集中连片开发的条件，后来工作重点逐步突出、细化，明确到重点县，又进一步下沉到贫困村。在以往强调把重点县、贫困村、贫困户作为扶贫工作主要方向的同时，为什么《新纲要》又重提片区问题，并将其作为未来十年扶贫攻坚的主战场呢？我认为主要有以下几个方面的考虑：

　　一是随着我国经济社会的发展和扶贫开发工作的大力推进，贫困地区面貌得到很大改变，农村贫困人口大幅减少，农村居民生存和温饱问题基本解决。但由于自然条件和发展基础差异，区域发展不平衡、不协调的问题日益凸显，特别是还存在一些贫困问题十分突出的集中连片特殊困难地区,这些地区生态环境十分脆弱，生存条件异常恶劣，自然灾害频繁发生，人口受教育程度低，基础设施和社会事业严重滞后，贫困问题存在着区域性、综合性和复杂性的特征，制约片区发展的瓶颈问题日益突出，扶贫开发的边际效益逐步递减，一般经济增长难以拉动，单项扶贫措施难以奏效，常规工作手段也难以改变，成为扶贫攻坚的“硬骨头”。全面建设小康社会已进入关键时期，必须加快啃掉这些“硬骨头”。

　　二是大部分连片特困地区地处省际交汇地带，远离中心城市，区域边缘性明显，仅靠自身单打一式的发展，难度很大。需要统一规划，整合资源，整体推进，打破行政分割，发挥各自比较优势,形成片区扶贫攻坚的整体效益，提升减贫效率。

　　三是目前我国综合国力明显增强，国家财力不断壮大，社会保障体系逐步健全，我们具备了解决连片特困地区贫困问题的能力。另外，随着西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等国家区域发展战略的深入实施，也为解决连片特困地区贫困问题提供了有力支撑。

　　（二）片区划分的原则和方法

　　国务院扶贫办会同国家发展改革委、财政部、统计局及农科院等单位，根据国务院扶贫开发领导小组会议审议通过的《集中连片特殊困难地区分区方案》开展了片区划分工作。

　　片区的划分是在充分认识贫困区域分布规律的基础上，系统分析不同区域自然地理特征，按照集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整的原则进行的。

　　划分的基础指标有三个，县域农民人均纯收入、县域人均财政一般预算收入和县域人均国内生产总值三项指标；同时又充分考虑了革命老区、少数民族地区和边境地区的因素。片区划分使用了2007—2009年三项指标的三年平均值作为工作的基本依据。

　　划分的基本方法是，以西部三项指标的平均值，即人均GDP：13539.5元，人均财政收入：599.7元，农民人均纯收入：3642元，作为标准进行划分。三项指标均低于西部地区平均值的县进入片区初选县名单，再排除不集中连片的县，最终确定进入片区县的名单。

　　（三）片区划分的基本情况

　　按以上方法，除中央已经明确实行特殊政策的西藏、四省藏区和南疆三地州，全国又划分出11个片区，分别是：六盘山片区、秦巴山片区、武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境片区、大兴安岭南麓片区、燕山—太行山片区、吕梁山片区、大别山片区、罗霄山片区。这11个片区，包括505个县，国土面积139万平方公里，总人口2.2亿，其中乡村人口约1.9亿。按2007到2009年三年平均计算，县域人均国内生产总值6650元；县域人均财政一般预算收入262元；县域农民人均纯收入2667元，分别相当于西部平均水平的49.1%、43.7%和73.2%。505个县中，原国家扶贫开发工作重点县382个；革命老区县170个；少数民族县196个；边境县28个。可以说，11个片区基本覆盖了全国经济发展相对落后的县和贫困群众较为集中的地区，具有扶贫开发主战场的明显特征，符合我国新阶段扶贫开发工作的实际。

　　二、 武陵山片区扶贫攻坚进展情况

　　过去一段时期，各地在小范围内整合力量、连片开发、集中攻坚、综合治理等方面探索了一些路子，积累了一些经验，但以跨省片区为单元组织大规模的扶贫攻坚，还缺乏成熟的经验和方法，有必要在一个片区先行先试，积累经验，为其他连片特困地区的工作提供借鉴。为此，中央决定在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点，并要求有关部门和单位按照在中央扶贫开发工作会议之前启动试点的要求倒排时间，确保按时间节点要求完成规划编制等相关任务。前段时间，我们主要开展了两个方面的工作。

　　（一）完成试点规划编制

　　党中央、国务院对武陵山片区的发展高度重视。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发[2009]3号）明确要求，协调渝鄂湘黔毗邻地区成立武陵山经济协作区，组织编制区域发展规划。2009年以来，国家发展改革委会同有关部门和地方进行了认真研究和充分论证，并于2011年3月编制形成了《武陵山经济协作区发展规划（初稿）》。今年颁发的《新纲要》明确提出将武陵山区等连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚主战场，要求加大投入，编制规划。鉴于武陵山连片特困地区与经济协作区覆盖范围基本一致，为实现集中连片扶贫攻坚和跨省合作协同发展有机结合，国务院召开武陵山片区规划协调会议，确定将武陵山经济协作区发展规划与武陵山连片特困地区扶贫攻坚规划合二为一，由国务院扶贫办和国家发展改革委共同组织编制《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，以统筹解决片区发展和贫困问题。

　　按照国务院的要求，国务院扶贫办和国家发展改革委组成了由我和杜鹰同志牵头的规划编制工作领导小组，会同国家民委等部门，联合组织编制了规划初稿，经充分征求和吸收湖北、湖南、重庆、贵州4省市和20多个中央部委及专家意见后，形成送审稿，于10月22日得到国务院的正式批复。这是11个片区中第一个编制完成、第一个得到批复的规划。

　　武陵山片区规划在指导思想上贯穿 “区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，在规划原则上坚持“雪中送炭、突出重点”，着力解决片区的瓶颈问题和突出矛盾，把加快区域发展与扶贫攻坚结合起来，把加快发展与转变经济发展方式结合起来，把发挥各自比较优势与跨省协作结合起来，把发挥市场机制作用与加强政府引导结合起来，是一个集宏观性、前瞻性和指导性于一体的规划，是指导武陵山片区今后十年区域发展与扶贫攻坚的重要文件。武陵山片区规划编制的基本思路，是贯彻《新纲要》精神的重大创新，也是其他片区规划编制工作需要遵循和坚持的。这一点，温家宝总理在中央扶贫开发工作会议上也作了强调。

　　（二）召开试点启动会

　　11月15日，国务院扶贫开发领导小组在湖南湘西州吉首市召开武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会，回良玉副总理亲自出席会议并作重要讲话，国务院办公厅、国家发展改革委、国务院扶贫办、国家民委、财政部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、国家林业局、国家旅游局、国务院研究室等中央有关部委的领导和武陵山片区4省市、11个地（市、州）、71个县（区、市）负责同志共130多人参加了会议。会议对武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作开展提出了要求，就加快推进其他连片特困地区的扶贫攻坚工作进行了部署。此次会议标志着以连片特困地区为主战场的新一轮扶贫开发战略正式实施，中央电视台新闻联播当晚报道了会议情况，人民日报、新华社等中央主要媒体第二天均报道了会议消息，反响很好。

　　三、 下一步片区工作的总体安排

　　（一）加快片区规划编制

　　打好新一轮扶贫攻坚战首先要编制好片区规划，对新十年片区区域发展与扶贫攻坚工作进行科学谋划。中央领导同志高度重视片区规划编制工作，在前不久闭幕的中央扶贫开发工作会议上，温家宝总理强调了编制片区规划的重要性，回良玉副总理在总结讲话中对规划编制工作提出了进一步明确要求。为切实做好这项工作，国务院扶贫办、国家发展改革委联合印发了《关于抓紧做好连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作的通知》和《连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制大纲》，明确了规划编制的范围、期限、框架结构、目标、重点任务、进度安排、编制程序和工作要求等内容。

　　根据中央扶贫开发工作会议要求和武陵山片区试点启动会部署，12月1日，在中央扶贫开发工作会议结束后的第一天，国务院扶贫办、国家发展改革委立即行动，共同召开全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作部署会议。14个连片特困地区涉及的21个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团扶贫办和发展改革委的主要负责同志参加了会议。会议具体部署了片区规划编制工作。目前，国务院扶贫办、国家发展改革委成立了由我和杜鹰同志共同牵头的规划编制工作领导小组，并组建了专门的工作班子，打破常规，集中力量，全力推动片区规划编制工作。各相关省（区、市）也正按照中央部署，抓紧开展规划编制相关工作。

　　根据国务院要求，明年年底前要完成10个片区的规划编制任务（武陵山片区规划已于2011年编制完成）。初步计划：

　　乌蒙山区的规划编制任务，明年2月底前完成，“两会”前召开启动会。

　　秦巴山区的规划编制任务，明年3月底前完成，4月初召开启动会。

　　六盘山区、滇桂黔石漠化区和滇西边境地区3个片区的规划分省初稿，明年2月底前报送我办和国家发展改革委，6月底前完成规划编制任务。

　　大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等5个片区规划分省初稿，明年6月底前报送，年底前完成规划编制任务。

　　关于规划编制工作，国务院扶贫办和国家发展改革委已联合致函扶贫开发领导小组成员单位，希望各成员单位积极支持和配合，共同努力做好连片特困地区规划编制工作。

　　（二）加强统筹协调

　　1. 强化协调职能。片区扶贫攻坚任务十分艰巨。同时，从片区划分情况看，绝大部分片区都是跨省的，协调任务繁重而艰巨。因此，片区扶贫攻坚必须要加强中央统筹，按照“有人来牵头，有人来谋划，有人来落实”的要求，在中央层面建立权威高效的协调机制，为片区扶贫攻坚提供强有力的组织保障。《新纲要》明确要求国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。

　　为此，经报国务院领导同志批准，在中央层面明确了国务院扶贫开发领导小组为全国片区扶贫攻坚的协调小组，协调小组办公室设在扶贫办，并充实了国务院扶贫开发领导小组，增补国资委等部门为领导小组成员单位。下一步，国务院扶贫开发领导小组将根据国务院的要求，进一步强化统筹协调，加大对连片特困地区扶贫攻坚的组织推动，并根据工作需要，适时增补领导小组成员单位。我看了一下，12个片区联系单位中，工业和信息化部、铁道部目前还不是领导小组成员，在中央扶贫开发工作会议分组讨论中，工信部的领导态度很积极，主动提出要加入扶贫开发领导小组，我们将认真研究，尽快提出领导小组充实方案。各成员单位要按照《新纲要》和片区规划确定的目标和任务，各负其责，协同推进。

　　2. 完善联系单位职责和运行机制。目前，经报回良玉副总理批准，已经明确了联系单位的3项主要职责：一要加强与所联系片区各有关省区市和中央部委的联系沟通；二要开展调查研究，就该片区发展面临的重大问题提出解决意见；三要督促指导片区区域发展与扶贫攻坚规划的实施。明年我们将会同有关部门，根据实际工作开展情况，完善联系单位的职责，探索建立一套协调、顺畅、高效的片区联系工作机制。

　　在这里，我还要特别提出的是，国家民委作为武陵山片区联系单位，高度重视，积极主动，动作很快，针对武陵山片区的发展问题组织开展了大量调研，并与国务院扶贫办、国家发展改革委共同筹备召开了武陵山片区试点启动会。近期还专门向扶贫开发领导小组成员单位发函，收集各部门贯彻落实武陵山片区试点启动会精神情况及2012年支持武陵山片区主要工作打算。国家民委为联系单位如何开展工作开了一个好头，发挥了联系单位的作用，效果很好。希望其他联系单位也要高度重视，认真谋划，尽快行动起来。

　　（三）建立片区扶贫攻坚目标责任制

　　片区扶贫攻坚是事关全面建成小康社会的一项硬任务，必须要有硬的措施作保障，落实责任，建立扶贫攻坚的“硬约束”。根据《新纲要》关于“各省、自治区、直辖市对所属连片特困地区负总责”和“各有关部门要完成本行业国家确定的扶贫任务”的要求，经报国务院领导同志批准，下一步国务院扶贫开发领导小组将依据片区规划确定的目标和任务，建立片区扶贫攻坚目标责任制度，并制定考核办法，建立考核体系和奖惩机制。

　　（四）制定优惠政策

　　打好连片特困地区扶贫攻坚战，需要特殊的政策，特殊的手段。目前，《新纲要》已明确中央财政专项扶贫资金新增部分主要投向连片特困地区，财政部也表示2012年专项扶贫资金增幅不低于20%。根据国务院要求，国务院扶贫办还将会同中农办、发展改革委、财政部、人民银行等单位，研究连片特困地区的优惠政策，经批准后抓好贯彻落实。国务院各有关部门目前已开始行动，针对连片特困地区的特殊困难，陆续出台有针对性的扶持措施。如今年10月26日国务院常务会议决定，启动实施农村义务教育学生营养改善计划，在集中连片特殊困难地区开展试点，中央财政为农村义务教育阶段学生每人每天补助三元营养膳食费，同时提高家庭经济困难寄宿学生生活费补助标准。试点范围包括连片特困地区680个县(市)的约2600万在校生。这是针对连片特困地区出台的第一个专门政策，意义重大，中央扶贫开发工作会议上，温家宝总理给予了充分肯定，并要求其他部门也要这么做。据了解，其他有关部门正在按照中央的要求积极研究针对连片特困地区的扶持政策，这必将为片区加快发展创造良好的环境，有力促进片区的发展，加快片区脱贫致富步伐。

　　同志们，实施片区扶贫攻坚是新阶段扶贫工作整体布局的核心。建立片区联系机制是有效推进片区扶贫攻坚的重要手段，是贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神的重大举措，也是加强片区攻坚协调的迫切需要。片区联系工作内容新，要求高，是一项光荣而又艰巨的任务，希望各片区联系单位以高度的政治责任感和使命感，坚决贯彻执行党中央、国务院的决策部署，努力探索，真抓实干，相互配合，认真履行联系单位的职责，切实担当起时代赋予的历史重任，积极推进片区经济社会又好又快发展。