在全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚 规划编制工作部署会议上的讲话

同志们：

　　党中央、国务院对扶贫开发工作高度重视。11月29日和30日两天，中央召开了高规格的扶贫开发工作会议，胡锦涛总书记、温家宝总理发表了重要讲话，中央政治局常委全体同志出席会议。回良玉副总理在会议结束时作了总结讲话，深刻阐述了这次会议的重大意义，对如何贯彻落实这次会议精神进行了全面部署。

　　中央扶贫开发工作会议昨天刚刚结束，今天国务院扶贫办和国家发展改革委就在这里召开全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作部署会议，主要任务是贯彻中央扶贫开发工作会议精神，落实回良玉副总理在11月15日武陵山片区试点启动会上的讲话要求，部署安排片区规划编制工作。

　　下面我讲四点意见。

　　一、 认真学习贯彻回良玉副总理在武陵山片区试点启动会上的重要讲话精神

　　中央扶贫开发工作会议召开前，国务院扶贫开发领导小组于11月15日在湖南湘西自治州吉首市召开了武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会。中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院扶贫开发领导小组组长回良玉同志亲自出席会议并作重要讲话。国务院办公厅、国家发展改革委、国务院扶贫办、国家民委、财政部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、国家林业局、国家旅游局、国务院研究室等中央有关部委的领导和武陵山片区4省市、11个地（市、州）、71个县（区、市）负责同志共130多人参加了会议。

　　回良玉副总理对这次会议的召开非常重视，亲自指导会议筹备工作。启动会召开前，回良玉副总理还在百忙中抽出时间考察了贵州省松桃自治县正大乡的茶叶种植基地和湖南湘西州凤凰古城的民族文化旅游扶贫产业。

　　11月15日上午，回良玉副总理在启动会上发表了重要讲话。首先，他饱含深情的说：“按照当前的气候，已是初冬时节，气温渐低，开始变凉、变冷，而从扶贫开发工作来讲，又是初春时节，正在升温，正在变暖、变热。今年年初，召开了国务院扶贫开发领导小组全体会议，年中召开了国务院常务会议、中央政治局常委会议、中央政治局全体会议，都在研究新时期的扶贫开发工作，并审议通过了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（中发[2011]10号）（以下简称《纲要》），确定了今后扶贫开发的战略重点、战略目标。今天我们又召开连片特困地区的第一个片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会。中央还决定在11月底召开高规格的中央扶贫开发工作会议。从年初到现在，我参加了五次关于扶贫的会议，即将参加第六次会议。初春是备耕和春耕的季节，是伴随着阳光和希望播撒良种的季节，扶贫开发工作现在正处于初春时节。来到少数民族地区，来到贫困地区，处处感觉到奔放的热情，亲身体会到各民族的亲热与和谐，亲眼目睹了少数民族地区正在热热腾腾建设和发展，同时也深切感觉到这里的人民又有热切的期盼，仿佛又在盛夏时节。只要我们认真地贯彻中央的决策部署，扎扎实实地做好今后十年的扶贫开发工作，一定会有美好收获的秋天！《纲要》全面实施后，我们国家的面貌、贫困地区的面貌一定会有很大的变化，贫困地区、边疆地区、少数民族地区一定会硕果累累！所以这里我有感而发，讲了“春夏秋冬”四季，我们开会的时节是初冬，但新一轮扶贫开发正处于播种的春天，各族群众展现了热情的夏天，我们还将迎来收获的秋天。”

　　回良玉副总理指出，在中央扶贫开发工作会议召开前夕召开武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会，标志着以连片特困地区为主战场的新一轮扶贫开发战略正式实施。这是贯彻落实《纲要》、开创扶贫开发事业新局面的重大步骤，也是进一步推动全社会大力支持扶贫、凝聚扶贫攻坚合力的重要举措。

　　回良玉副总理指出，我国扶贫开发事业取得了举世瞩目的巨大成就，农村居民的生存和温饱问题已基本解决。针对当前和今后一个时期扶贫开发面临的形势和任务，中央决定，把六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个连片特困地区和已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州作为今后十年扶贫攻坚的主战场。这是国家扶贫开发战略的重大创新，是实现区域协调发展的迫切需要，是促进社会和谐的有力举措。集中力量解决好连片特困地区区域发展和贫困问题，对统筹城乡区域发展、保障国家生态安全、促进社会和谐、维护边疆巩固，确保全国人民共同实现全面小康，具有十分重大的意义。我们必须采取切实有效的举措，按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路，加快连片特困地区发展和脱贫致富步伐，尽快从根本上改变这些地区的落后面貌。

　　回良玉副总理接着指出，过去一段时期，各地在小范围内整合力量、连片开发、集中攻坚、综合治理等方面探索了一些路子，积累了一些经验，但以跨省片区为单元组织大规模的扶贫攻坚，还缺乏成熟的经验和方法，有必要在一个片区先行先试，积累经验，为其他连片特困地区的工作提供借鉴。为此，中央决定在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点。回良玉副总理讲到，为抓好试点工作，国务院扶贫办和国家发展改革委、国家民委共同组织编制了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》。这是11个片区中第一个编制完成、第一个得到批复的规划，具有标杆意义。编制好规划很不容易，组织实施好规划更不容易，需要做大量艰苦细致的工作。必须加强统筹协调，强化区域协作，整合各方力量，扎扎实实地做好各项工作。

　　回良玉副总理在讲话中对武陵山片区试点工作提出了明确要求。一是要明确责任，按照“中央统筹、省负总责、县抓落实”的要求，将各项任务和政策措施落到实处。二是要抓好与国家总体规划和相关专项规划的衔接，建立武陵山片区发展跨省协调机制。三是要加强部门沟通和协调，在政策制定、资金投入、项目安排上给予大力支持。四是要广泛动员社会各方面力量踊跃参与，调动当地干部群众的积极性主动性。五是要加强调查研究，建立科学完善的监测评估体系。

　　回良玉副总理强调，实施连片特困地区扶贫攻坚是新阶段扶贫工作整体布局的核心。他要求国务院扶贫办和国家发展改革委在总结武陵山片区工作经验的基础上，抓紧推进其他连片特困地区的扶贫攻坚工作。要加强对片区扶贫攻坚工作的统筹协调，建立定点联系机制，每1个片区由1个中央部委负责具体联系。要抓紧编制其他片区扶贫攻坚规划，尽快出台全国片区扶贫规划编制的指导性文件，认真抓好规划编制的组织工作。要尽快研究制定支持连片特困地区的优惠政策，积极探索新机制、新方法，使片区扶贫攻坚有力、有序、有效地向前推进。

　　最后，回良玉副总理还对扶贫战线如何贯彻落实党的十七届六中全会精神，在连片特困地区扶贫攻坚中，大力推动贫困地区文化建设，促进基本公共文化服务均等化，保障贫困地区人民群众基本文化权益等提出了要求。

　　回良玉副总理的重要讲话深刻阐述了打好连片特困地区扶贫攻坚战的重大意义，对开展武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作提出了要求，就加快推进其他连片特困地区的扶贫攻坚工作进行了部署。回良玉副总理的讲话高屋建瓴、立意深远、针对性强，对我们深刻领会党中央、国务院对新阶段扶贫开发的战略部署，打好连片特困地区扶贫攻坚战具有重要的指导意义。

　　根据国务院领导同志指示，我们已将回良玉副总理的重要讲话印发到各省（区、市）扶贫开发领导小组，这次会议也发到了每一位代表。希望大家结合学习贯彻中央扶贫开发工作会议精神，认真学习回良玉副总理的重要讲话，并用讲话精神指导我们的工作。

　　二、 《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》编制的基本情况

　　党中央、国务院对武陵山片区的发展高度重视。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发[2009]3号）明确要求，协调渝鄂湘黔毗邻地区成立武陵山经济协作区，组织编制区域发展规划。2009年以来，国家发展改革委会同有关部门和地方进行了认真研究和充分论证，并于2011年3月编制形成了《武陵山经济协作区发展规划（初稿）》。

　　中央领导同志对促进武陵山区加快发展和扶贫开发极为关注，温家宝总理就武陵山区贫困和发展问题作出重要批示；贾庆林主席多次批示要支持武陵山区加快发展，并亲临武陵山区调研；李克强副总理专程到武陵山区进行调研；回良玉副总理召开专题会议研究并多次作出重要批示。为贯彻中央领导指示精神，国家发展改革委、国家民委、国务院扶贫办有关负责同志多次带队开展专题调研，召开座谈会，充分听取地方意见，对武陵山区的特点和优势、面临的困难和问题进行了认真分析，提出了促进武陵山片区经济社会发展和扶贫开发的基本思路。

　　鉴于武陵山连片特困地区与经济协作区覆盖范围基本一致，为实现集中连片扶贫攻坚和跨省合作协同发展有机结合，受回良玉副总理委托，7月15日国务院丁学东副秘书长主持召开武陵山片区规划协调会议，确定将武陵山经济协作区发展规划与武陵山连片特困地区扶贫攻坚规划合二为一，由国务院扶贫办和国家发展改革委共同组织编制《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，以统筹解决片区发展和贫困问题。

　　协调会后，国务院扶贫办和国家发展改革委迅速开展工作，于7月底研究提出规划编制的重大原则、基本思路和基本框架。在得到回良玉副总理的批示同意后，国务院扶贫办、国家发展改革委组成了由我和杜鹰同志牵头的规划编制工作领导小组，以国家发展改革委西部司、地区司和国务院扶贫办规划财务司、外资项目管理中心等单位业务骨干为主体，吸收相关省市人员和专家组成规划编制专门班子，在国家发展改革委牵头起草的《武陵山经济协作区发展规划（初稿）》基础上，统一确定框架，共同起草文本，倒排时间进度，每周集中研究一次，在短时间内拿出了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》初稿。

　　8月底至9月底，我们先后征求了湖北、湖南、重庆、贵州四省市，全国政协办公厅、扶贫开发领导小组成员单位及相关部委共28个单位意见。同时召开了有宏观经济、区域发展、扶贫开发、产业规划、生态保护等领域专家参加的座谈会，对规划有关重大问题进行咨询、论证，确保了规划的科学性。

　　在此基础上经对《规划》初稿进行反复修改，数易其稿，形成送审稿，于10月中旬上报国务院审批。

　　规划编制过程中，我们得到了方方面面的支持和配合。牵头组织规划编制的国务院扶贫办和国家发展改革委密切配合，分工协作。国务院扶贫开发领导小组成员单位和相关部门高度重视，积极支持，国家民委、财政部、国家税务总局等有关部门对规划初稿提出了很多有建设性的意见和建议，国家统计局提供了大量的基础性数据。四省市组织相关地（市、州）、县（区、市）对规划初稿进行讨论，广泛征求意见，提出修改建议。可以说，规划的出台集中了方方面面的智慧，凝聚了上上下下的心血。

　　按照中央关于新阶段扶贫开发工作的新要求，武陵山片区规划在指导思想上贯穿 “区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，在规划原则上坚持“雪中送炭、突出重点”，着力解决片区的瓶颈问题和突出矛盾，把加快区域发展与扶贫攻坚结合起来，把加快发展与转变经济发展方式结合起来，把发挥各自比较优势与跨省协作结合起来，把发挥市场机制作用与加强政府引导结合起来，是一个集宏观性、前瞻性和指导性于一体的规划，是指导武陵山片区今后十年区域发展与扶贫攻坚的重要文件。武陵山片区规划编制的基本思路，是贯彻新《纲要》精神的又一创新，也是其它片区规划编制工作需要遵循和坚持的。这个规划的编制探索和积累了一些有益的经验，为其他片区规划编制工作提供了借鉴。

　　三、 打好新阶段连片特困地区扶贫攻坚战的总体思路。

　　将连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚主战场，深入探索区域发展与扶贫攻坚的新机制、新体制和新模式，这是国家扶贫开发战略的重大创新。是中央从党和国家事业全局出发，根据全面建设小康社会总体目标和新阶段扶贫开发面临的新任务新要求作出的重大部署，具有重大的现实意义和深远的历史意义。中央要求必须以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好连片特困地区扶贫攻坚战。为此，我办会同国家发展改革委向回良玉副总理上报了关于片区扶贫攻坚工作有关问题的请示，提出了下一步片区扶贫攻坚的总体思路，得到良玉副总理的原则同意。主要考虑如下：

　　（一）编制片区规划

　　打好新一轮扶贫攻坚战首先要编制好片区规划，对新十年片区区域发展与扶贫攻坚工作进行科学谋划。规划是实施连片特困地区扶贫攻坚工程的行动指南。编制片区规划，既是新纲要和中央扶贫开发工作会议的明确要求，是一项硬任务，也是片区区域发展与扶贫攻坚工作的迫切需要。编制规划的目的，最终是为了加大统筹协调力度，集中安排并实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌，确保与全国人民一起共同实现小康。

　　中央领导同志高度重视片区规划编制工作，在刚刚闭幕的中央扶贫开发工作会议上，胡锦涛总书记、温家宝总理都强调了编制片区规划的重要性，提出了总体要求；回良玉副总理在总结讲话中对规划编制工作提出了进一步要求。根据回良玉副总理的指示，国务院扶贫办与国家发展改革委联合印发了做好片区规划编制工作的通知，明确了规划编制的指导思想、总体目标、编制程序、进度安排和具体要求。一会儿，杜鹰同志还将对规划编制工作进行具体部署。希望大家按照有关今天的部署安排，抓紧开展工作。

　　（二）加强统筹协调

　　连片特困地区生态环境十分脆弱，生存条件异常恶劣，自然灾害频繁发生，人口受教育程度低，基础设施和社会事业严重滞后，贫困问题存在着区域性、综合性和复杂性的特征。这些地区是全国经济社会发展最为滞后的地区，是区域协调发展最为薄弱的地区，是全国实现小康社会最为困难的地区,是新一轮扶贫开发的“硬骨头”，扶贫攻坚任务十分艰巨。同时，从片区划分情况看，绝大部分片区都是跨省的，协调任务繁重而艰巨。因此，片区扶贫攻坚必须要加强中央统筹，按照“有人来牵头，有人来谋划，有人来落实”的要求，在中央层面建立权威高效的协调机制，为片区扶贫攻坚提供强有力的组织保障。新纲要明确要求国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。

　　为此，经报国务院领导同志批准，在中央层面明确了国务院扶贫开发领导小组为全国片区扶贫攻坚的协调小组，协调小组办公室设在扶贫办，并充实了国务院扶贫开发领导小组，增补国资委等部门为领导小组成员单位。下一步，国务院扶贫开发领导小组将根据国务院的要求，进一步强化统筹协调，加大对连片特困地区扶贫攻坚的组织推动。各成员单位也将按照新纲要和片区规划确定的目标和任务，各负其责，协同推进。各省（区、市）也要参照中央作法，加强对片区扶贫攻坚的组织领导，健全工作机制，加大统筹协调力度，集中力量，集中资源，合力攻坚。

　　（三）建立片区联系机制

　　为加大支持、协调力度，国务院决定由1个中央单位联系1个片区，负责与有关省（区、市）和中央部委的联系沟通，协调解决该片区发展面临的重大问题，督促指导片区区域发展与扶贫攻坚规划的实施。目前，已确定武陵山片区由国家民委联系。国家民委高度重视，工作非常积极，针对武陵山片区的发展问题组织开展了大量调研，与国务院扶贫办、国家发展改革委共同筹备召开了武陵山片区试点启动会，发挥了联系单位的重要作用，效果很好。其他片区的联系单位目前正在研究落实之中，待报国务院批准后，片区扶贫攻坚联系机制将全面建立。下一步，各省区市一方面要积极支持中央联系单位的工作，另一方面也要积极抓紧研究建立省内的片区联系机制。

　　（四）建立片区扶贫攻坚目标责任制

　　片区扶贫攻坚是事关全面建成小康社会的一项硬任务，必须要有硬的措施作保障，落实责任，建立扶贫攻坚的“硬约束”。初步考虑，根据新纲要关于“各省、自治区、直辖市对所属连片特困地区负总责”和“各有关部门要完成本行业国家确定的扶贫任务”的要求，经报国务院领导同志批准，下一步国务院扶贫开发领导小组将依据片区规划确定的目标和任务，建立片区扶贫攻坚目标责任制度，并制定考核办法，建立考核体系和奖惩机制。各省（区、市）要高度重视，按照目标责任制的要求，努力完成片区扶贫攻坚任务。

　　（五）制定优惠政策

　　打好连片特困地区扶贫攻坚战，需要特殊的政策，特殊的手段。目前，新纲要已明确中央新增财政扶贫资金主要投向连片特困地区。根据国务院要求，国务院扶贫办还将会同中农办、发展改革委、财政部、人民银行等单位，研究连片特困地区的优惠政策，经批准后抓好贯彻落实。国务院各有关部门目前已开始行动，针对连片特困地区的特殊困难，出台有针对性的扶持措施。如今年10月26日国务院常务会议决定，启动实施农村义务教育学生营养改善计划，在集中连片特殊困难地区开展试点，中央财政为农村义务教育阶段学生每人每天补助三元营养膳食费，同时提高家庭经济困难寄宿学生生活费补助标准。试点范围包括14个片区、680个县(市)的约2600万在校生。国家财政因此一年要增拨160亿。这是针对连片特困地区出台的第一个专门政策，意义重大。其他有关部门也正在积极研究针对连片特困地区的扶持政策，这些举措必将为片区加快发展创造良好的政策环境。地方各级政府和有关部门也要采取有效措施，积极探索新机制、新方法，加大支持力度，使片区扶贫攻坚有力、有序、有效地向前推进。

　　四、 明确进度，突出重点，抓紧推进片区规划编制工作

　　今天，片区规划编制工作部署会议的召开，标志着所有片区规划编制工作的正式启动。根据回良玉副总理的指示，在成功启动武陵山片区试点后，我们对其他10个片区的规划编制工作做了如下进度计划安排。

　　乌蒙山区、秦巴山区两个片区涉及的四川、贵州、云南、陕西、甘肃、重庆、河南、湖北8省市，在2012年1月底前将规划分省初稿报国务院扶贫办和国家发展改革委。

　　六盘山区、滇桂黔石漠化区和滇西边境山区涉及的相关省（区）在2012年2月底前报送规划分省初稿。

　　大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等其余5个片区规划分省初稿报送时间另行通知。2012年底完成所有片区规划编制任务。

　　这里需要特别说明的是，西藏、四省藏区和新疆南疆三地州3个片区的扶贫攻坚规划，也要在2012年年底前完成，由所在省（自治区）根据新纲要的精神和中央有关部门的要求组织编制，报国务院扶贫办、国家发展改革委、财政部备案，纳入全国片区规划实施管理体系。

　　片区扶贫规划编制工作时间紧、任务重。大家都要以高度的政治责任感和使命感，认真组织、精心谋划、抓紧部署、强力推进，确保按时高质量完成规划编制任务。

　　这里，我要特别强调，各级扶贫系统要统一思想、提高认识，在认真学习中央扶贫开发工作会议精神的基础上，把完成片区规划编制任务当成贯彻会议精神的一项重点工作和具体行动。各级扶贫办要加强组织领导，一把手要亲自抓，分管领导具体抓。扶贫部门要主动加强与发展改革等部门的沟通协调和密切配合，共同组织开展好规划的前期调研、文本起草、意见征求等各关键环节的工作，在大家的共同努力下，打好片区规划编制工作这场硬仗！

　　编制好片区规划是扶贫攻坚的重要组成部分和基本前提，实施好片区规划是新阶段扶贫工作整体布局的核心。在编制和实施片区规划的过程中，一定要注意把握以下几个问题：

　　一要牢固树立“大扶贫”的理念。进一步巩固和发展“大扶贫”的工作格局，不断完善和创新“大扶贫”工作机制，协调各个方面、聚合多种政策、整合多方力量，使各行业、各部门的资源向贫困地区和贫困人口倾斜。同时，广泛动员社会力量参与，引导更多的社会资源投向连片特困地区，共同做好扶贫开发工作。专项扶贫要重点支持贫困地区产业发展和提高贫困人口素质，防止把“特惠政策”变成“普惠政策”。

　　二要始终坚持“雪中送炭、突出重点”。在任何时候，都要特别关注对片区内最困难地区和最困难群体的扶持。紧紧围绕新纲要提出的“两不愁、三保障”的目标任务，集中力量、集中精力、集中资源，把片区内贫困人口发展最突出的矛盾、最主要的制约因素、最迫切需要解决的问题作为扶贫攻坚的重点，确保贫困地区人民与全国人民同步实现小康。

　　三要加大政策支持力度。要根据片区内的实际情况、特点和发展需求，打破常规，在财政、税收、金融、投资、产业、土地等方面研究制定有针对性的扶持政策。今后中央新增财政专项扶贫资金重点用于连片特困地区，各省市也要加大投入力度。

　　四要坚持基层干部群众的主体地位。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，动员片区内各级干部群众，激发他们的创造力和积极性，参与规划的编制和实施，引导他们在国家规划和政策指导下，自力更生，艰苦奋斗，不等不靠，自强不息，不断改善生产生活条件，不断提高自我发展能力。

　　五要解放思想、大胆探索。片区扶贫攻坚是新阶段扶贫开发战略的重大调整，要以开放的思维、改革的精神，敢于突破、敢于创新。各省要结合本地实际，在建立扶贫攻坚与跨省合作协同机制、扶贫攻坚与生态建设共赢机制、“大扶贫”合力攻坚机制、扶贫投入增长机制和扶贫攻坚瞄准机制等方面进行大胆探索。

　　同志们，编制好片区规划，打好扶贫攻坚战，是片区广大干部群众的热切期盼，是关系全面建设小康社会的重大举措。我相信，在党中央、国务院的正确领导下，有回良玉副总理的亲自指挥，有中央有关部门的大力支持，有地方各级党委政府及广大干部群众的奋发努力，我们一定能圆满完成片区规划编制任务，实现新阶段扶贫攻坚目标。

　　谢谢大家！