在农村最低生活保障制度和扶贫开发政策 有效衔接工作现场会上的讲话

同志们：

　　在全党上下认真学习、深入贯彻胡锦涛总书记“七一”重要讲话精神的日子里，在全国扶贫开发工作步入新的历史阶段的重要时刻，我们召开农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接（以下简称两项制度有效衔接）工作现场会，主要任务是深入贯彻落实《中共中央、国务院关于印发〈中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)〉的通知》（中发〔2011〕10号，以下简称中央10号文件）精神，认真总结试点工作取得的成效，安排部署贫困人口识别工作，全面推进新阶段扶贫开发。

　　这次会议选择在陕西商洛召开，是因为陕西省委、省政府对扶贫开发工作高度重视，贯彻落实新纲要行动迅速，广泛深入。陕西扶贫系统积极探索，不断创新，将扶贫移民与产业化扶贫、旅游扶贫、小城镇发展紧密结合起来，有效整合扶贫资源; 全面落实中央两项制度衔接试点要求，结合陕西实际创造了成功经验;加大对教育扶贫和职业技能培训支持力度，努力提高贫困人口自我发展能力。会议将安排现场考察，学习商洛地区在试点工作中的做法和经验。

　　下面，我讲三点意见：

　　一、 两项制度有效衔接试点工作进展顺利，取得积极进展

　　实行两项制度有效衔接是十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》做出的战略部署，是完善国家扶贫战略和政策体系的重要举措。2009年2月，我办与中央农办、民政部、财政部、统计局、中国残联密切配合，启动了试点工作。2010年5月，根据国务院办公厅转发的五部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作意见》（国办发〔2010〕31号,以下简称国办31号文件），提出了扩大试点规模的要求。截止去年底，试点工作已扩大到全国28个省区市949个县、其中487个国家扶贫开发工作重点县（以下简称重点县），占重点县总数的82.3%。两年多来，以湖南、重庆试点的经验为起点，以吉林、山西、河南、湖北、广东、甘肃、青海等地的工作为基础，以陕西“四个衔接”的模式为标志，试点工作取得了重要成果，积累了丰富的经验。

　　（一）形成了有效的工作推动机制

　　我国农村人口众多，贫困人口规模很大，开展贫困识别工作，存在不少困难。这几年，各地在实践中总结了一些好的经验。

　　1、 加强领导。各省区市党委、政府十分重视两项制度有效衔接试点工作。首先是建立工作机构。河北、山西、内蒙古、黑龙江、安徽、江西、河南、山东、湖北、湖南、海南、广西、贵州、四川、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等省区成立了由党委或政府分管领导任组长的两项制度有效衔接领导小组，相关部门参加，具体负责协调、组织实施扩大试点相关工作。各试点县也成立了试点工作领导小组和办公室。试点乡镇成立了由政府主要领导为组长的工作机构，为试点工作顺利开展提供了有力的组织保证。二是出台相关文件。河北、内蒙古、江西、河南、广西、重庆、甘肃等省区市以政府办公厅名义印发了两项制度有效衔接扩大试点工作的实施意见或实施方案。三是召开专题会议。广东省召开了规划到户、责任到人工作现场会议，中央政治局委员、省委书记汪洋，省长黄华华同志到会并作重要讲话；湖南省委书记周强多次在有关会议上强调，要把两项制度有效衔接作为一项民生工程来抓，要站在全局的战略高度来认识这项工作的重要性。贵州省召开两项制度有效衔接扩大试点工作电视电话会议，省委常委、常务副省长王晓东、副省长禄智明和辛维光到会作了重要讲话。四是实地指导工作。各级党政领导和有关部门的同志，深入乡村调查研究，分析研究试点工作中存在的问题。据不完全统计，各级党政领导、有关部门同志到试点乡村调研指导达6.9万人次。时任湖北省委书记罗清泉同志深入通山县调研，并强调指出：要抓好建档立卡，把整村推进、连片开发与扶贫到户结合起来，逐步消除绝对贫困。要明确目标，狠抓各项工作落实；内蒙古8次组织人员到试点县旗调研指导工作，及时解决试点工作存在的问题。青海省各级党政领导有78人（次）深入到乡村调研、指导试点工作。

　　2、 部门配合。在试点工作中，扶贫部门主动与相关部门沟通，各相关部门大力支持，积极配合，逐步建立了分工明确、定期协商、协同推进的工作机制。绝大多数省区市在充分沟通协调的基础上，与民政、财政、统计、残联等部门联合制定了扩大试点工作实施方案。吉林省扶贫办通过与民政厅协商，达成了在识别程序和时间上的衔接意见，并在2010年对农村低保人口进行了重新确认。

　　3、 宣传发动。为了让群众广泛参与扩大试点工作，各地动员21.9万人次，深入乡村院坝，采取召开村民会议、发放材料、刷写标语等多种形式宣传两项制度有效衔接有关政策。河南省开展试点以来，网上发布信息1000多条，各级印发简报300多期，组织进村入户宣传达1.6万多人次。湖北、湖南、广西、贵州、青海等地的宣传工作也各有特色。

　　4、 组织培训。各地根据全国统一要求，采取不同方式，对相关工作人员进行培训，以提高试点质量。2010年，我办直接组织培训班4期，培训主管处长和业务骨干816人。陕西省通过印发操作手册、简明读本、调查登记表、软件操作手册等培训资料，采取以会代训、实战集训的方式，举办培训班240期，培训1.3万人次。内蒙古先后举办了20期培训班，对1600多人进行了培训。甘肃在55个试点县组织各类培训班858期，培训1.88万人次。

　　5、 落实经费。为了保证试点所需工作经费，各地采取分级负责的方式狠抓落实。去年，各级共安排试点工作经费1.49亿元。湖南省按照两项制度有效衔接扶贫资金总额5%的标准安排工作经费，试点县扶贫对象人均工作经费达到10元。重庆市按照工作经费由市县两级共同负责的原则，市本级安排了财政预算专项工作经费800万元。山西、河南、湖北、广东、广西、云南等省区也落实了工作经费，确保了试点工作的运行。

　　6、 监督检查。为确保试点工作任务落到实处，各地都采取有力措施，加大督查力度。重庆市组织纪检监察部门对试点工作进行督查，同时建立了农民义务监督员制度和人大代表、政协委员定期督查制度，使试点工作的各个环节做到了公开透明。内蒙古的试点县将两项制度有效衔接实行目标管理，签订分组包乡责任制，把试点工作作为年终考核领导班子的内容之一。河北省在省市县三级设立了举报电话，县、乡、村设立了举报箱，聘请义务监督员对试点工作进行监督；江西省通过建立联络员制、工作进度月报制、试点工作交流制、督导检查制等，确保实现两项制度有效衔接的目标；青海省、湖南省制定了两项制度有效衔接工作考核试行办法，加强了对两项制度有效衔接工作的考核；广西自治区的试点县建立了试点工作考评机制，将两项制度有效衔接试点工作成果纳入村务公开和乡镇政务考核内容，并制定了相应的奖惩办法，奖优罚劣，促进工作。

　　（二）探索了两项制度衔接的工作机制

　　根据国办31号文件的要求，试点工作的主要内容是在部门配合的基础上，实现两项制度在程序、政策和管理上的衔接。各地在试点中积极探索，大胆创新，在以上三个衔接的基础上，增加了标准和规模的衔接，形成了相对完善的工作机制。

　　1、 标准和规模的衔接。扶贫标准和低保标准倒挂，扶贫对象规模和低保对象规模倒挂，是各地两项制度有效衔接试点过程中遇到的最大难题。在明确鼓励各地自定扶贫标准的前提下，陕西、贵州等省实现了扶贫标准和低保标准的统一，扶贫对象和低保对象一次识别，破解了这个难题。陕西明确将低保标准和扶贫标准统一，均为农民人均纯收入1600元。标准一致了，规模的衔接问题很自然就解决了，全省贫困人口规模由统计局、农调队和扶贫办共同协商，根据贫困程度分解到各地市、再到县。过去由于有两个标准，要识别出四类人：五保户、低保户、扶贫户、扶贫低保交叉户。现在标准一致了，只需认定三类人：五保户、低保户和低保扶贫户。然后再去落实不同的帮扶政策，就实现了对低收入人口全面实施扶贫政策。这样一来，我们所作的工作就化繁为简，政策措施也就一目了然了。

　　2、 程序衔接。各试点县按照国办31号文件的精神，实现了低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上的统一。在初步确定乡、村低收入人口规模后，试点村采取农户申请、村（组）评议、乡审核、县（扶贫和民政部门）审批，逐级公示的流程识别对象。为了确保民主评议公正、公平，防止“穷人落榜”和“富人带帽”现象的发生，各地还从实际出发创造了丰富的经验。江西省、宁夏自治区制订了“五比五看”办法，即：比家庭收入、看经济来源；比家庭资产，看消费水平；比家庭劳力，看劳动观念；比生活环境，看居住条件；比贫困程度，看致贫原因。广西自治区提出了“五暂缓、八不宜、六优先”原则，即：因懒惰、家庭不和、违法乱纪、不赡养老人、刁钻横蛮等五类人暂缓不评；因违反计划生育政策、违反殡改条例、大操大办婚丧嫁娶、子女择校就读、购买商品房、高消费、雇佣他人生产经营、拥有机动车及大型农机具等八类人不宜评为贫困户；对缺少基本生产资料、丧失劳动力而负债、因大病负债、遭灾损失巨大、孤儿寡母、热心公益事业等六类家庭优先评为扶贫对象。

　　3、 政策衔接。落实政策是两项制度有效衔接的重要目标，也是试点成败的关键。如果我们做了贫困识别工作，却长期不能兑现扶持政策，这项工作就失去了意义，就会失信于民。初步统计，各省区市在试点工作中安排到户项目资金23.1亿元，用于扶持识别出的贫困户。重庆市采取安排专项资金用于识别出来的扶贫对象发展特色产业、在节日期间给特别困难家庭发放节日费、给没有电视机的贫困户发放电视机一台、启动“三进三同结穷亲”帮扶工程等措施，使大多数识别出来的贫困农户得到帮扶。据统计，重庆去年识别出来的扶贫对象有70.3%的农户得到扶持；湖南安排1.8亿元资金，约占去年第一批下拨的中央和省级财政扶贫资金的50%，用于到户发展产业，据统计，识别出来的扶贫对象有49.1%的农户得到扶持；广东省实施“规划到户、责任到人”的“双到工程”，确保识别出的扶贫对象应扶尽扶；山东省明确部门联动，各负其责，落实帮扶措施。

　　4、 管理衔接。各地在试点过程中积极探索贫困农户及其信息的动态管理方法，对低保和扶贫对象实行动态管理，确保扶贫对象有进有出和信息更新。湖南省有关业务部门会同统计局和调查队，在试点县选取一定数量的村，对农户家庭经济收入情况进行监测，根据监测结果核定农村低保和扶贫对象进出比例，做到农村低保和扶贫对象有进有出、补差水平有升有降。重庆市通过与民政部门互相开设数据链接端口形式，将贫困农户信息管理系统与农村低保信息系统进行融汇整合，双方可随时调取对方的信息数据，确保同步更新。

　　（三）摸清了试点范围贫困群体的基本情况

　　通过两项制度有效衔接试点工作，在全国获得了949个县的基础数据，其中571个县、11.6万个村的数据已经进入贫困户信息管理系统，不仅为这些地方瞄准对象落实扶贫政策提供了依据，上传数据的汇总也为全国扶贫工作形势的分析、相关政策的制定提供了重要参考依据。

　　一是摸清了扶贫对象的规模和构成。到2010年12月底，在试点的949个县，共识别出扶贫标准以下人口5348.1万人，占试点县农村人口的15.6%。其中有扶贫对象3250.5万人，占农村人口的9.5%；低保对象823.8万人，占农村人口的2.4%；扶贫和低保交叉对象1146.7万人，占农村人口的3.3%；五保对象138万人，占农村人口0.4%。这些数据，有助于准确判断全国的贫困人口构成。

　　二是了解了主要的致贫因素。根据贫困农户信息管理系统收录的信息，在贫困人口致贫因素中，缺资金和生产资料的占33.1%、长期生病的占25.4%、缺劳动力的占7.5%、缺技术的占7%、残疾人口占6%、受灾的占6.3%、上学负担重的占4.6%、其它占10.1%。这些数据，有助于根据致贫因素采取更有针对性的政策措施。

　　三是初步掌握了扶贫对象的基本需求。各地在贫困农户的信息登记过程中，对扶贫对象需要扶持的项目、规模和需要的投资等进行摸底，为制定到户政策和分类扶持提供了依据。

　　（四）搭建了落实政策的信息平台

　　一是初步建立了贫困农户信息管理系统。扩大试点中，我们对贫困农户信息管理系统进行了修改完善，并设计了单机版和网络版。为保证系统正常运行，经与国家信息中心协商，将系统挂在国家政务外网上，方便贫困农户信息录入和各相关部门查询。

　　二是丰富了系统信息内容。在第一批试点时，系统中只有贫困农户的信息，主要包括家庭成员情况、贫困状况、农户需求情况、农户受扶持情况。现在增加了行政村登记表和县登记表，让我们更多的了解到行政村的基本情况、基础设施现状、发展状况、生产生活条件、教育卫生和社会保障状况；县一级基本情况和发展现状。

　　三是初步建立了工作信息平台。目前，系统中有11.6万个村和1162.8万户信息，为在大扶贫格局下，引导教育、卫生、广播电视、住房建设等部门及社会各界的资源向扶贫对象倾斜和捐助，搭建了通用的工作信息平台。

　　总的看，两年来试点工作进展顺利，取得了阶段性成效。在试点过程中，中央农办、民政部、财政部、统计局和中国残联的同志给予了大力支持和配合，几个部门基层的同志直接参与了试点工作，对确保试点成功发挥了重要的作用。在这里，我代表国务院扶贫办对各部门的同志表示衷心感谢！

　　二、 积极探索，努力完善扶贫标准形成的新机制

　　前不久，中央已经正式印发了新纲要，对未来10年的扶贫开发做出全面部署。为了使新纲要的各项目标任务落到实处，最近又出台了两项重要措施。一是以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义印发了《关于落实中共中央国务院<中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）>有关政策措施分工的通知》，将相关任务分解到各有关部门。二是以国务院扶贫办名义下发《关于制定<中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)>实施办法若干问题的通知》，对各省区市的工作提出了要求。

　　各省区市在制定实施办法的过程中，一个突出问题是明确扶贫标准和扶贫对象规模。因此，各地都希望尽快出台全国统一的扶贫标准，作为地方工作的依据。可以说，出台新的扶贫标准是目前推进工作中的一个难点，也是我们这次会议要重点研究的问题。

　　出台新的国家扶贫标准的问题，还在研究。关键是形势发生了深刻的变化。在新标准产生之前，我们要求各地根据《纲要》要求，积极从本省实际出发，按照本省上年农民人均纯收入30-50%，研究提出各地“十二五”期间的扶贫标准。这是解决问题的一个比较现实的途径。同志们不必担心，如果自己认定的扶贫对象规模多了或是少了，会不会影响到扶贫资金的分配。这种顾虑完全可以打消。无论地方扶贫标准如何确定，国家都将按照一个统一的尺度测算各省扶贫对象规模，并以此为主要依据来进行资源的分配。如果暂时没有新的标准，仍然可以按现行标准行事。关键是各省自定的扶贫标准要符合你那个省目前工作的实际。什么是实际？是否至少要考虑以下三个方面。

　　一是不要低于你省现行的农村低保标准。按照低保维持生存，扶贫促进发展的工作定位，两个标准可以统一，也可以后者高于前者，但不应该倒挂。

　　二是规模。自定标准关键是确定规模。规模要适度，识别人口不能长期得不到有效扶持，同时，还要与你省“十二五”乃至2020年农村减贫的目标相适应。

　　三是幅度。我们提出按上年农民人均纯收入的30-50%，而没有再提使用过去的恩格尔系数法或“马丁法”等等，是因为根据低保工作新的定位，现在低保标准的制定已经全面承接了过去贫困标准的制定方法。我们必须在标准制定上探索新的思路。

　　当然，没有更好的办法，也可以维持现状，还可以考虑在未来十年建立动态调整的机制，等等。现在最重要的问题是，在各省区市新纲要实施具体办法出台的同时，对“十二五”期间的地方扶贫标准要有一个明确的意见和说法。我们要求在9月30日之前要完成这项任务，这对于形成新的国家扶贫标准有重要参考价值。现在已有21个省区市从实际出发制定了高于国家扶贫标准的地方标准，这反映了各地工作的实际，应该鼓励。

　　三、 全面总结试点经验，扎实开展贫困识别工作

　　今年是新十年扶贫开发工作的起步之年，制定扶贫标准，明确扶贫对象规模，准确识别对象，是制定规划、落实政策的前提和基础。因此，经研究决定，在标准尚未确定，规模尚不明确的情况下，今年两项制度衔接试点暂不扩大，以巩固提高为主要任务，继续完善机制，探索道路，同时利用两年来试点工作创造的经验和做法，坚持在开展贫困识别的基础上，完善各项到户帮扶政策和措施。

　　（一）进一步巩固试点工作成果

　　目前各地的试点工作总体进展顺利，但是也不平衡。下一步，要继续巩固提高，为全国贫困人口识别工作探索道路。目前关键要抓好两个环节：

　　一是抓好扶贫政策的落实。贫困识别的主要任务是为了帮扶到户。根据试点过程中贫困农户信息管理系统的数据，我们发现随着试点规模的扩大，扶贫政策覆盖率在逐渐下降，试点第一年为31.7%，第二年是18.6%，目前还不到20%。这是试点工作中必须解决的问题。各地要从实际出发，严格把握扶贫标准和扶贫对象规模。基本原则是，对识别出来的扶贫对象，在3年内至少得到一次有效扶持。要逐步增加直接扶持到户资金规模，创新扶贫资金到户扶持机制，采取多种方式，使扶贫对象得到直接有效扶持。在大扶贫格局下，两项制度有效衔接试点要解决的一个重点问题是，各行业部门的政策、资金要向扶贫对象倾斜，首先是农村低保对象要做到应保尽保，按规定发放生活保障金。二是协调行业部门政策向扶贫对象倾斜，优先考虑扶贫对象。三是加大专项扶贫各项措施的支持力度，如扶贫易地搬迁、雨露计划培训、小额信贷、互助资金等。还包括提供就业岗位、劳动力技能培训、孩子上学补贴、参加新农合和农村养老保险，还要广泛利用社会帮扶资金等等。这是下一步要解决的最主要的问题。

　　二是抓好扶贫对象的动态管理。要进一步完善信息管理系统，保证高质量、高效率运行。要认真核对扶贫对象资料，及时纠正错误信息，确保内容的真实性和可靠性。要对扶贫对象家庭人员增减和受扶持等信息及时更新。各地要高度重视信息系统建设，明确分管领导和工作人员，安排必要的经费，保证工作的正常开展。通过扎实工作，实现贫困农户信息公开透明、准确可靠、共同分享、动态管理，真正实现搭建通用信息平台的目标，使各项政策有效的落实到贫困户。

　　（二）努力完善相关工作

　　新纲要要求，要“建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持。”各地要充分利用两项制度有效衔接试点探索的成功经验，不断完善扶贫对象识别工作。

　　一是明确标准，掌握规模。标准和规模的衔接是近年来探索的新鲜经验，比较符合基层工作的实际。凡是有条件的地方，都值得借鉴。千万不要把贫困识别的着眼点放在“要钱”上，好像规模越大越好争取资金；而要把贫困识别的着力点放在落实政策上，努力使每一个识别对象都能得到扶持。在确定扶贫标准的同时，合理确定和分解扶贫对象规模直接关系到扶贫政策的兑现。要全面衡量到户资金的水平和能力，全面衡量各项惠农政策的相互配合。要加强与有关部门的联系，特别要争取民政和统计部门的支持，这是贫困识别工作成果得到公认、为各部门搭建统一工作平台的前提。

　　二是规范程序，严格识别。要按照2010年国办31号文件规定的程序识别扶贫对象，即：要统一组织，使农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行。严格按照个人申请、民主评议、审核审批等程序和民主公示的要求，认定农村低保和扶贫对象。对于申请同时享受两项制度相关政策的，村民委员会要按照规定进行调查核实，集中进行民主评议，经乡（镇）人民政府审核后，属于扶贫对象的，报县级人民政府扶贫部门审批；属于农村低保对象的，报县级人民政府民政部门审批。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府扶贫和民政部门，要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果，防止在扶贫对象识别过程中走过场。在对象识别的过程中，在核定规模的情况下，可多采用定性识别的办法，力求切合各地干部群众的素质和能力，做到方法简单，简便易行。

　　三是建档立卡，有效管理。我办在两项制度衔接试点中开发了贫困农户信息管理系统，自去年2月以来已经对各省区市相关的业务处长和骨干进行了培训。同时对该信息系统试运行中存在的一些问题，正在进行修改完善。各省区市在全面开展贫困识别工作的过程中，要按照这个系统的要求进行贫困农户登记，上传相关数据，以便实行有效管理。

　　这里顺便强调一下，贫困识别产生的数据大于统计部门年底公布的数据是正常的。因为贫困识别的数据产生在各项帮扶措施实施之前，识别的是工作对象；而年底统计数据是在各项帮扶政策落实之后，统计的是工作结果。前者大于后者理所当然。不同的数据服务于不同的任务。两者很难相互替代。更不要混淆了两个数据的性质，造成人为的混乱。

　　四是加强领导，搞好协调。扶贫对象识别是一项基础性的工作，非常重要，十分复杂，涉及到各级政府，多个部门，协调工作任务繁重。因此，要充分发挥各级扶贫开发领导小组的作用，及时研究解决工作中的重大事项和关键问题。各级扶贫办要把这项工作作为当务之急，一把手亲自抓，并明确一位分管的副主任直接抓。要明确具体工作处室，安排骨干人员，稳定工作队伍，落实工作经费。要深入调查研究，逐级开展培训，努力提高工作水平。要加强督促检查，我办将不断跟踪各地情况，不定期组织调研活动。也请各省区市及时反馈工作情况，包括取得的成功经验，存在的问题，以及需要解决的困难和工作建议，以便及时交流，互相促进。

　　同志们，新十年的扶贫开发工作已经全面展开，我们要在认真总结、推广两项制度有效衔接试点工作经验的基础上，积极稳妥地全面展开贫困识别工作，为切实做好新十年的扶贫工作，胜利完成新纲要确定的战略目标奠定坚实的基础。

　　谢谢大家！