在全国扶贫办主任会议上的讲话

同志们：

　　今天是6月10日。今天上午，我们成功举行了“新世纪中国农村扶贫开发成就展”的开幕式，全面展示了十年来我国扶贫开发取得的伟大成就和基本经验；下午，立即召开全国扶贫办主任会议，学习贯彻2011-2020年《中国农村扶贫开发纲要》（中发〔2011〕10号，以下简称中央10号文件）精神，安排部署下一步的工作。这一天，具有极强的象征意义，体现了我国扶贫事业承前启后、继往开来，体现了我们扶贫队伍分秒必争，正在以一种昂扬的姿态，向着新的目标迈进。

　　下面，我讲三点意见。

　　一、 充分认识中央10号文件的重大意义

　　扶贫开发是中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分。改革开放以后，在我国扶贫开发的历史进程中，先后颁布实施了两个纲领性文件，明确中长期的奋斗目标和政策措施。新十年的扶贫开发纲要是第三个重要文件。《国家八七扶贫攻坚计划》和2001-2010年《中国农村扶贫开发纲要》都是以国务院文件的形式下发的。在扶贫开发取得举世瞩目成就、农村居民生存和温饱问题基本解决、全党全社会正在面向到2020年全面建成小康社会宏伟目标的新形势下，制定新的中长期扶贫开发纲要，并以中共中央、国务院的名义下发，意义非同寻常。

　　正如中央10号文件的《通知》指出的，《扶贫开发纲要》是今后一个时期我国扶贫开发工作的纲领性文件。制定实施《扶贫开发纲要》，是深入贯彻落实科学发展的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，对于巩固党的执政基础、确保国家长治久安，对于实现全面建设小康社会奋斗目标、构建社会主义和谐社会，具有重要意义。

　　党中央、国务院对这个文件的制定高度重视。胡锦涛总书记亲自主持召开中央政治局常委会和中央政治局会议，听取纲要起草工作汇报，研究重大问题，做出宏观决策。温家宝总理主持国务院第101次和149次两次常务会议，研究制定重大政策，并多次听取专题汇报。回良玉副总理更是多次主持不同范围的会议，亲自指导解决纲要起草中的关键问题。

　　国务院有关部门积极配合。从2009年完善国家扶贫战略和政策体系调研开始，扶贫开发领导小组成员单位就参与到新的扶贫战略研究和制定之中。从2010年3月起到现在，在一年又三个月的时间里，中央农办、中央政研室、国务院研究室和领导小组成员单位安排专门人员参与了起草工作，相关省扶贫部门也参与了起草工作。在文件初稿和有关专题征求意见的过程中，领导小组成员单位给予大力支持，逐条逐句共商目标任务、行业措施和保障政策。

　　办党组将新纲要的起草作为近两年的中心工作和重点任务，领导挂帅，统筹安排，组织力量，全力推进。在文件起草的每个关键时刻，党组都及时听取汇报，研究解决突出问题。在文件初稿形成后，多次召开不同规格和形式的座谈会，听取全国扶贫系统、国务院有关部门、28个省（区、市）和部分贫困地区地县级党政领导同志，以及扶贫领导小组专家咨询委员会的意见，先后对文件进行了14次修改。

　　在党中央、国务院的亲切关怀下，在有关部门和各地大力支持下，我们圆满完成了文件起草任务。中央10号文件下发后，大家普遍感觉到，这个文件有高度、有深度、有广度、有力度，紧扣我国经济社会发展和扶贫开发的实际，具有很强的针对性和可操作性，的确是指导新时期全国扶贫开发工作的纲领性文件。

　　各地对新十年扶贫开发工作的战略部署高度关注。4月26日中央政治局会议后，许多省区快速做出反映。辽宁省委、省政府立刻召开全省扶贫攻坚动员会，省委副书记、省长陈政高出席并讲话。山西、内蒙古、河北、河南、新疆等扶贫办组织学习，提出贯彻落实政治局会议精神的意见。湖北扶贫办下发了贯彻落实会议精神的文件。湖南扶贫办分别向省委书记、省长和分管省领导做出汇报，并召开重点贫困地区党政领导座谈会，研究落实意见。这些省区的扶贫办行动迅速，表现出高度的政治责任感和敏感性。各地扶贫部门的同志，都要向他们学习，不断加深对中央10号文件精神的理解，努力把思想和行动统一到文件精神上来，以适应形势发展的需要。

　　二、 深刻理解中央10号文件的精神实质

　　学习中央10号文件，至少有这样几个鲜明的特点。一是文件层次高。以中共中央、国务院的名义颁布实施，对统一全党、全社会认识，整合资源，加大投入和工作力度，影响巨大。二是内容丰富。中央10号文件共五个板块，九章，四十九条，近万字，涉及范围广、文件内容实。三是任务明确。12个方面的任务，许多指标都进行了量化，并且分为五年和十年两个阶段，便于推动和检查。

　　通过学习，我们可以深刻体会到扶贫工作新阶段的新特征和新要求。刚才大家在讨论中都谈了学习文件的初步体会，讲得都很好。我认为，目前需要至少在以下六个方面进一步加深对文件精神的领会。

　　（一）深刻领会中央所做的形势判断

　　对形势的准确判断是做出正确决策的前提。中央10号文件审议的过程中，对如何明确新阶段与以往扶贫工作目标的衔接，讨论的最多。经过反复研究讨论，做出了这样的判断：“到2010年，与改革开放之初相对应的2.5亿贫困人口已经稳定减少到1000万以下，农村最低生活保障制度全面建立，我国农村居民的生存和温饱问题基本解决。”在这个判断的基础上，明确提出了未来扶贫开发工作的阶段性特征：“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，加快脱贫致富，改善生态环境，提高发展能力，缩小发展差距的新阶段。”这一表述，为科学建立新阶段扶贫开发战略和政策体系奠定了理论基础，需要我们在今后工作中认真加以把握。

　　在这个问题上，要防止两种倾向。一是因为强调新阶段扶贫任务重而否定以往工作的巨大成就。这个问题在一些地方带有普遍性，在制定各省具体实施办法的时候尤其需要注意。二是因为强调以往扶贫工作的成就而忽略了对扶贫工作的长期性、艰巨性和复杂性的认识。要牢固树立扶贫开发是长期历史任务的思想，克服短期作战，一劳永逸的模糊认识。中央10号文件的判断，在充分肯定成就的基础上，抓住了扶贫工作的主要矛盾及其变化，即从解决温饱转向了巩固温饱、脱贫致富、改善环境、提高能力和缩小差距。在全面建设小康社会的进程中，缩小发展差距越来越成为扶贫开发工作的主要任务。主要矛盾的变化，决定了新阶段各项战略部署和政策措施的变化。

　　（二）深刻领会中央提出的指导思想和方针原则

　　中央10号文件的指导思想具有强烈的新阶段特征。“提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。”这四句话不长，但却抓住了未来十年扶贫工作的关键，描绘了未来十年扶贫工作的战略核心。

　　在工作方针中，突出了两轮驱动的时代特征。“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。”明确了扶贫促进发展、低保维持生存的工作定位。即坚持了多年来我国扶贫开发的基本经验，又与时俱进的肯定了近几年保障民生、制度创新的积极成果。而且提出，还要逐步完善社会保障体系。

　　基本原则共七条，即是对过去主要经验的高度总结，也是对未来工作的基本要求。

　　总之，中央10号文件的总体思路，体现了科学发展观的要求，体现了“大扶贫”战略，体现了与时俱进的精神。

　　（三）深刻领会中央提出的目标任务

　　中央10号文件的一个亮点是对未来十年总体目标的表述。有两个层次。第一个层次是针对贫困人口。“到2020，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。“两不愁，三保障”目标的提出，语言表述生动直观、形象通俗，既让基层干部和群众一听就懂，一目了然，又不会引起歧义；既鼓舞人心，又是经过努力可以实现。“两不愁，三保障”目标的政策含义，既包括了生存的需要，又包括了部分发展的需要，符合新阶段扶贫工作的基本特征。第二个层次是针对贫困地区。“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”充分体现了缩小发展差距的新要求。

　　主要任务也是中央10号文件的一个亮点。12项任务，涵盖了经济、社会、生态建设的方方面面，都是和有关部门反复沟通和协调的结果。这种安排有两个方面的作用：一是和前一个纲要相比，目标任务更具体，便于落实和检查。二是为更好地整合扶贫资源创造了条件。特别是在各省制定新纲要具体实施办法的时候，可以根据中央10号文件所提出的12个方面的目标任务，细化本省的具体目标，加大资源整合力度，提高实施办法的可操作性。

　　（四）深刻领会中央确定的对象范围

　　中央10号文件把对象范围分为四个层次，分别提出政策措施。

　　一是明确了扶贫对象：“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象”。同时明确，“逐步提高国家扶贫标准。各省(自治区、直辖市)可根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地区扶贫标准。”在经济持续高速发展、区域发展很不平衡、低保制度又全面建立的情况下，在各省制定具体实施办法的时候，鼓励各地制定高于国家扶贫标准的地方扶贫标准对于建立新形势下新的扶贫标准形成和调整机制可能会有特殊意义。

　　二是明确了扶贫攻坚的主战场。“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场”，并提出了实施连片特困地区扶贫攻坚工程的具体措施。这是新十年国家扶贫工作的重大战略部署，体现了围绕全面建设小康社会的奋斗目标，进一步突出重点，集中力量，加大力度，务求取得决定性胜利的决心和态度，也为各省制定新十年的具体实施办法提供了可供借鉴的工作思路。

　　三是明确继续做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。强调“原定重点县支持政策不变。各省（自治区、直辖市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家支持力度不减。”这种表述，既充分考虑了各地的不同情况，又给省级政府科学调整工作布局、鼓励重点县积极脱贫创造了条件。

　　四是各省(自治区、直辖市)可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。目的也是为了进一步突出重点。今后十年的扶贫工作，围绕全面建设小康社会的总目标，必须始终抓住贫困群众最迫切需要解决的问题，瞄准最困难的地区和群体，坚持“雪中送炭”、不搞“锦上添花”，切忌“撒胡椒面”。

　　（五）深刻领会中央确定的工作格局

　　中央10号文件第一次明确了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫作为国家扶贫战略三位一体的工作格局。每个部分的内容都更加全面、具体，构建和完善了大扶贫的工作布局。这充分肯定了党的十六大以来扶贫工作的丰富实践，反映了国家扶贫战略的逐步发展，适应了扶贫工作既要保生存、更要促发展的要求，为在新的形势下整合资源、形成合力，搭建了平台，创造了条件。对于各省扶贫系统的主要负责同志来说，一定要立足三位一体的工作格局，全面谋划新时期的扶贫工作。要加大部门协调力度，努力克服只关注专项扶贫的狭隘的扶贫观，更要做好本系统同志的思想教育和引导工作。

　　（六）深刻领会中央提出的政策保障措施

　　政策保障方面，中央10号文件第一次明确提出，要完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系，提出贫困影响评估的理念。同时，从财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设、人才保障和重点群体等八个方面进行了政策设计。这些政策的提出，有些是对扶贫开发现行政策的梳理，有些是对国家区域政策的借鉴，也有些是根据贫困地区实际需求提出的新政策，还鼓励顺应发展需要进行积极探索。这些政策表述，都是与有关部门反复沟通和协调的结果，虽然有些比较原则，但为进一步细化对贫困地区和贫困人口的支持政策创造了条件。尤其是在进一步推动实现各项目标任务、推进试点的过程中，还有进一步细化的可能。

　　组织保障方面，中央10号文件从7个方面提出要求，最突出的有三个内容：一是没有再提“四个到省”，而是从新的工作格局出发，提出“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制和“片为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制。二是提出进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制，特别要求“各级组织部门要积极配合”。三是加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。

　　总之，中央10号文件作为未来十年国家扶贫工作的纲领性文件，立意高远，内涵丰富，充分体现出新阶段的新特征，需要我们进一步深入学习，认真领会，全面落实。

　　三、 迅速落实中央10号文件的工作部署

　　中央10号文件在通知部分中明确要求：“各级党委和政府要进一步提高对扶贫开发工作的认识，切实增强做好扶贫开发工作的紧迫感和自觉性，加强领导，强化责任，坚持开发式扶贫方针，加大投入力度，强化政策措施，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战。要广泛深入地开展宣传活动，形成全党全社会关心支持扶贫事业的良好氛围。各地区各部门要结合实际，制定具体实施办法，采取有力措施，确保把《扶贫开发纲要》提出的各项任务落到实处。”

　　各级扶贫开发领导小组和扶贫部门在贯彻落实中央10号文件精神上，要带头学习，积极行动。为此，提出以下几点要求：

　　（一）迅速学习贯彻10号文件。中央10号文件已经印发各省区市党委、政府，很快将下发到县级党委、政府。各省区市扶贫开发领导小组及扶贫办要召开会议，认真学习，深刻领会，结合实际，提出贯彻落实文件精神的总体思路。我办将于近日下发通知，就学习落实10号文件精神做出安排。各省也要抓紧安排部署地市级和县级的学习，要在扶贫系统掀起学习贯彻落实10号文件精神的高潮。请各省在7月15日前将有关学习贯彻情况书面报送我办。

　　（二）认真制定实施办法。中央10号文件第四十八条明确提出，各省区市要根据文件精神，制定具体实施办法。会后，各省区市扶贫办要抓紧时间向省委、省政府汇报，抓紧安排部署，尽快制定具体实施办法。制定实施办法要明确各相关部门的任务和责任，能够量化考核，只有这样，才可以监督落实，有可操作性。我办正在协调国务院办公厅下发贯彻落实10号文件的部门任务分工意见，下发后可供各省区市扶贫办参考。各省区市要在10月1日前将本省的具体实施办法报送我办。

　　（三）抓好几项重点工作。一是连片特困地区规划问题。我在江西培训班讲了一些大的思路，会上还以问卷的形式征求了与会同志意见，相关问题还在深入研究中，待向领导汇报并经批准后再做安排部署。二是重点县调整。凡有重点县调整意向的省区市，应在今年年内完成。为帮助各省工作，我们将提供去年办里制定的调整方案，以及根据国家统计局数据计算的分省县级排序情况。在重点县调整过程中，不得将片区内重点县指标调整到片区以外使用。三是整村推进规划，办里已经下发了今年的计划，请各省认真贯彻落实。在以上三个问题上，各地必须克服平均主义，坚持突出重点、集中力量，瞄准最贫困的人口和地区，解决最迫切的问题。即使在片区内，也要坚持找到穷县，瞄准穷人。这是制定具体实施办法的一个重大原则。如果不坚持原则，不做艰苦细致的思想工作，总是碍于情面，到处搞照顾，新纲要提出的任务和全面建设小康社会的目标就无法实现。一个省的工作质量高低，在很大程度上就体现在这一点。

　　还有一项工作，就是两项制度有效衔接试点。从长远看，扶贫与低保的最终衔接是必然趋势。目前，由于扶贫标准还在研究中，贫困人口识别工作可以按以下思路进行。一是不搞倒挂。凡是省定低保标准高于国家扶贫标准的省区市，可按省定低保标准认定扶贫对象。二是确定规模。以识别出来的扶贫对象在三年之内能够得到有效扶持为前提，根据扶贫资源情况，确定扶贫对象规模。三是科学识别。扶贫对象的识别，可以参考重庆武隆的办法，采用定性指标而不是收入登记。今年，两项制度衔接试点以巩固提高为主要任务，不要求扩大规模。工作的基本要求是让识别出来的对象得到有效扶持。否则，没有意义。

　　（四）认真抓好培训宣传。培训是下半年重点工作之一，是学习贯彻中央10号文件精神的重要手段。根据与中组部联合下发的培训计划，今年要举办四期重点县党政领导干部培训，同时对扶贫系统干部进行大规模培训。我们正在抓紧起草中央10号文件的辅导教材。各省也要搞好相关基层干部的培训工作。

　　围绕两个十年纲要的更替，做好宣传工作非常重要。在媒体日渐发达、影响力逐渐上升的今天，宣传工作的作用日益突出。中央10号文件明确把扶贫纳入基本国情教育范畴。近日中宣部将与我办联合下发《关于进一步做好新时期扶贫开发宣传报道的通知》，国务院新闻办也将在中央扶贫开发工作会议之前发布《中国农村扶贫开发》白皮书。宣传工作要掌握节奏。以今天开幕的扶贫成就展为标志，上半年重点宣传扶贫开发成就和经验。以中央扶贫开发工作会议为核心，下半年重点宣传未来扶贫工作的总体思路和政策措施。中央扶贫工作会议之前，还要宣传我们评选出的扶贫开发先进集体和个人。这次展览期间，我们还为全国扶贫系统的每一位同志制作了一枚行业性徽章，以提振信心，鼓舞士气，树立形象。徽章以国旗图案为背景，上面有“中国扶贫”四个大字，及其英文字样。这是扶贫系统投身新一轮扶贫开发攻坚战的重要标志。无论贫困群众是那个民族，无论他们的文化程度如何，只要他们看到国旗的标志，就能够感受到这是国家的行动，感受到党和政府的关爱和温暖。

　　还有一事需要说明。目前，中央10号文件还没有解密。各地不得擅自进行公开宣传，也不得上网。公开宣传要按中央的统一部署进行。我们系统的同志大多对保密工作比较重视，但也有一些地方重视不够，造成不应有的负面影响。我在这里提醒大家，一定要高度重视，做好保密工作。

　　（五）积极促进扶贫立法。法制建设是社会主义市场经济体制的必然要求。中央10号文件明确提出，“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”在国家层面推动扶贫立法的同时，各省（区、市）也应尽快出台地方性法律法规，尽快将扶贫工作纳入法制化轨道。目前已出台的地方性扶贫法规有《湖北省农村扶贫条例》、《黑龙江省农村扶贫开发条例》、《广西壮族自治区扶贫开发条例》和《重庆市农村扶贫条例》；正在酝酿出台的地方性法规有《广东省农村扶贫开发条例》和《陕西省扶贫开发条例》等。地方法规的出台对推动全国扶贫立法将发挥重要作用。

　　（六）认真准备中央扶贫开发工作会议。由于中央10号文件已经提前印发，中央扶贫工作会议的任务主要是交流经验，抓好落实，进一步研究贯彻落实的具体措施。这是全国扶贫系统热切期盼的大事，一定要做好充分准备。办里将与中央农办等部门密切配合，做好会议文件的起草。各地要在充分调研的基础上，解放思想，积极探索，提出更多更好的政策建议，使会议的内容更加充实，效果更加完满。同时，按照惯例，在中央会议以后，各省区市也将相应召开会议贯彻落实。要利用好这个机会，掀起一个新的高潮，为未来十年的扶贫开发，打好基础。

　　在切实抓好贯彻落实中央10号文件各项工作的同时，各级扶贫部门还要按照去年年底全国扶贫工作会议的要求，继续做好今年年度计划内的各项业务工作。

　　同志们，国民经济和社会发展的“十二五”规划刚刚启步，新十年扶贫攻坚已吹响了前进的号角，即将召开的中央扶贫开发工作会议必将为全面贯彻中央10号文件做出全面部署，提出新的更高要求；扶贫系统的工作任务将更加繁重、更加艰巨，也必将为我们提供更加广阔的空间。让我们抓住这个历史的机遇，团结一心，扎实工作，求真务实，开拓进取，为实现全面建设小康社会的宏伟目标做出应有的贡献。