中国扶贫开发年鉴

城市贫困及反贫困措施

一、“十一五”期间城市贫困形势

　　2010年是“十一五”规划的最后一年。在“十一五”期间，中国国民经济和社会发展经受了严峻的考验，有效地应对了国际金融危机、汶川地震等重大自然灾害带来的不利影响，成功的完成了“十一五”规划确定的主要目标和任务，在全面建设小康社会上取得重大突破。2010年中国GDP已经超过日本，成为世界第二大经济体。然而，中国城市贫困问题仍然严峻。

　　中国城市贫困人口约为2300万左右，潜在贫困人口规模更大。城市最低生活保障制度主要覆盖城市户籍贫困群体，解决他们的生活困难。从2003年后，城市低保对象稳定在2300万左右；2010年城市低保对象为2310.5万人。低保对象的规模和世界银行对中国城市贫困人口规模估计基本一致。按照世界银行的贫困线标准的2倍测算，2003年中国城市贫困人口约为2010万；而同年中国城市低保对象为2247万。但这两个数据都低估了中国城市贫困人口的规模。因为在中国城市约有1.53亿外来农民工，他们收入水平普遍偏低，是城市贫困高风险群体，但城市低保制度把农民工排斥在外。

　　城市致贫主要风险之一的失业问题仍然严重。失业是导致城市居民贫困最主要的原因之一。我国城镇新增劳动年龄人口逐年增加。据测算，“十一五”时期每年仅新进入劳动力市场的各级各类学校毕业学生都在1000万人以上；同时，大量农村劳动力转移就业和各种结构性矛盾的加剧，加上2008年爆发的国际金融危机，我国就业形势面临着严峻的挑战。尽管我国政府实施了积极的就业政策，采取多种措施努力扩大就业，然而，“十一五”时期，我国城镇登记失业率保持在4.0%—4.3%的较低水平，城市失业人口总量同2006年相比较增加了61万。而这只是登记失业人口和登记失业率，而实际失业人口远远超过4%。如中国社科院2009年《社会蓝皮书》显示2008年中国城镇的实际失业率为9.4%，比同年官方“登记失业率”数字高出一倍。如果把农民工计算在内将会更高。

　　资料来源：《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

　　年轻和高学历群体失业问题突出。在2009年登记失业群体中，20-24岁和25-29岁年龄段分别占21.9%和14.8%；16-39岁的年轻群体合计占67.1%。在20-24岁登记失业群体中，拥有大学专科、本科和研究生学历的分别占42.9%、48.6%和13.6%；在25-29岁登记失业群体中，拥有大学专科、本科和研究生学历的分别占25.2%、32.8%和54.5%。2010年部分城市职业供求的统计数据表明在所有求职人员中，失业人员所占比重为55.1%，其中，新成长失业青年占26.7%，而新成长失业青年占求职人员的比重在2006为20.3%，五年增加了6.4个百分点。在2010年新成长失业青年中，应届高校毕业生为291.2万，同上年相比较增加了5%，约占2010年新成长失业青年的47.0%。

　　新生代农民工基本不懂农业生产，缺乏基本的农业生产知识和技能，即使就业形势恶化，新生代农民工也很少会返乡务农。接近一半新生代农民工想在城市定居，但他们在融入城市障碍重重。在城市定居下最主要的困难和障碍依次是“收入太低”（67.2%）、“住房问题”（63.2%）、“社会保障不完善”（24%）、“老人无法照料”（20.1%）和“子女教育问题”（16%）和“没有归宿感，难以融入城市生活”（13.5%）等。可见，收入和住房问题是新生代农民工城市化最主要的障碍，难以公平享受其他公共服务也阻碍了新生代农民工城市化。

二、2010年城市反贫困的政策及措施

　　针对城市贫困问题，2010年我国政府进一步健全社会救助制度、社会保险制度，积极推动以就业为导向的反贫困策略，并构建外出农民工公共服务体系，这些贫困风险防范机制和贫困人群保护机制，不仅有效降低了贫困风险，并使得贫困人群的基本生活得以保证。

（一）健全社会保险基本制度，构筑城市贫困风险防范机制

　　社会保险作为一种现代社会风险防范和控制机制，可以有效预防民众因为疾病、年老、伤残和失业等问题导致的贫困风险。在上世纪90年代，伴随着市场经济体制的建立，城镇职工社会养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五大保险制度就已经已具雏形，取代了原有的依托单位的铁饭碗式的保障制度，此后不断健全完善，对帮助城市居民预防和缓减贫困风险，尤其是防范了国企改革中大量工人下岗失业导致的贫困化现象发挥了重要作用。

1、基本社会保险概况

　　在2006-2010年“十一五”期间，各项社会保险覆盖范围继续扩大，参保人数和基金规模持续增长，有效的防范了由于年老、疾病、工伤和失业等风险导致的贫困风险。

　　2010年末全国参加城镇基本养老保险人数为25707万人，比上年末增加2157万人，参保人数相当于2006年参保总人数的1.37倍。全国参加城镇基本医疗保

　　险人数为43263万人，比上年末增加3116万人，相当于2006年参保人数的2.75倍。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数23735万人，参加城镇居民基本医疗保险人数为19528万人。目前，城镇基本医疗保险已经覆盖了绝大部分城镇居民。截至2010年末全国参加失业保险人数为13376万人，全年有209万人领取失业金；参保人数和领取失业金人数分别相当于2006年的1.20倍和64%。2010年末参加工伤保险人数为16161万人，全年享受工伤保险待遇人数为147万人；参保人数和享受待遇人数分别相当于2006年的1.57倍和1.89倍。2010年末全国参加生育保险人数为12336万人，全年共有211万人次享受了生育保险待遇，参保人数和享受待遇人数分别相当于2006年的1.91倍和1.95倍。

　　表1：“十一五”期间城镇社会保险基本状况

　　单位：万人

年份	2006	2007	2008	2009	2010
养老保险参保	18766	20137	21891	23550	25707
其中：退休人员	4635	4954	5304	5807	6305
失业保险参保	11187	11645	12400	12715	13376
领取失业	327	286	261	235	209
城镇基本医疗保险参保	15732	22311	31822	40147	43263
职工基本医疗	11580	13420	14988	16411	23735
其中：退休人员	4152	4600	5008	5527	5944
居民基本医疗		4291	11826	18210	19528
工伤保险参保	10269	12173	13787	14896	16161
年末享受	78	96	118	130	147
生育保险参保	6459	7775	9254	10876	12336
享受待遇	108	113	140	174	211

　　资料来源：《中国劳动统计年鉴2011》。

　　2010年五项城镇社会保险基金收入合计18823亿元，比上年增长2707亿元，增长率为16.8%，相当于2006年基金收入的2.18；基金支出合计14819亿元，比上年增长2516亿元，增长率为20.5%，相当于2006年的2.29倍；基金结余2250亿元，比上年增长18.8%，相当于2006年的2.73倍。基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险等基金收入分别相当于2006年的2.13倍、1.62倍、2.47倍、2.344倍和2.58倍；基金支出分别相当于2006年的2.16倍、2.14倍、2.77倍、2.78倍和2.89倍。可见，基金收入和支出都有较大幅度增长。各项基金结余分别相当于2006年的2.80倍、2.41倍、2.88倍、0.42倍和2.69倍，可见，除了工伤保险，其他各项基金的结余也都有较大幅度增长。

　　表2：“十一五”期间城镇社会保险基金收支和结余情况

　　单位：亿元

	年份	合计	基本养老保险	失业保险	城镇基本医疗保险	工伤保险	生育保险
		合计	基本养老保险	失业保险	城镇基本医疗保险	工伤保险	生育保险
收入	2006	8643	6310	402	1747	122	62
	2007	10812	7834	472	2257	166	84
	2008	13696	9740	585	3040	217	114
	2009	16116	11491	580	3672	240	132
	2010	18823	13420	650	4309	285	160
	2010/2006	2. 18	2. 13	1. 62	2. 47	2. 34	2. 58
支出	2006	6477	4897	198	1277	69	38
	2007	7888	5965	218	1562	88	56
	2008	9925	7390	254	2084	127	72
	2009	12303	8894	367	2797	156	88
	2010	14819	10555	423	3538	192	110
	2010/2006	2. 29	2. 16	2. 14	2. 77	2. 78	2. 89
结余	2006	8256	5489	725	1752	193	97
	2007	11237	7391	979	2477	263	127
	2008	15176	9931	1310	3432	335	168
	2009	18942	12526	1524	4276	404	212
	2010	22505	15365	1750	5047	82	261
	2010/2006	2. 73	2. 80	2. 41	2. 88	0. 42	2. 69

　　资料来源：《中国劳动统计年鉴2011》。

2、 2010年社会保险政策法规新进展

　　2010年在社会保险政策法规建设的成就主要是颁布了《关于做好2010年城镇居民基本医疗保险工作的通知》（人社部发〔2010〕39号），对《工伤保险条例》进行了修改，特别是《社会保险法》的颁布实施，标志了我国社会保险基本制度的构建已经走上了法制化的轨道。

　　城镇居民基本医疗保险于2007年在全国一些城市试点，2009年已经在全国所有城市全面建立。其主要覆盖对象包括中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民；此外，有些地方把农民工和灵活从业人员也纳入了参保范围。这些群体，没有稳定的收入来源，也没有被城镇职工基本医疗保险覆盖，是因病致贫的高风险群体。在筹资上城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助，有条件的用人单位可以对职工家属参保缴费给予补助。

　　2010年人力资源与社会保障部提出，各地在全面建立城镇居民医保制度的基础上，巩固和扩大覆盖面，提高参保率，城镇居民医保参保率要达到80%，有条件的地方要力争达到90%，并将在校大学生全部纳入城镇居民医保。2010年各级财政对城镇居民医保的补助标准提高到每人每年不低于120元，其中中央财政对中西部地区按人均60元给予补助，对东部地区的补助标准也同比例提高。同时，提高待遇水平，减轻大病重病患者的医药费用负担，2010年居民医保基金最高支付限额要提高到居民可支配收入的6倍以上；参保人员住院政策范围内医疗费用基金支付比例要达到60%，二级（含）以下医疗机构住院政策范围内医疗费用基金支付比例要达到70%。；2010年在60%的统筹地区建立城镇居民医保门诊统筹。

　　《社会保险法》的颁布实施是2010年中国社会保险制度建设最主要的成就。其实，早在1993年，原劳动部就开始研究起草《社会保险法（草案）》，但由于调整的关系错综复杂，尽管数度被列入全国人大和国务院立法工作计划，却屡屡胎死腹中，直到2010年10月，《社会保险法》才在全国人大常委会得以通过。该法是新中国成立以来首部社会保险的综合性法律，是实现“人人享有社会保障”政治承诺的法律保障。它确立了中国社会保险的基本制度框架：（1）确立了我国社会保险的主要项目，包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等5种基本的社会保险项目；（2）确立了社会保险全覆盖的政策目标，养老保险和医疗保险覆盖对象扩大到城乡各类劳动者和全体居民，工伤保险、失业保险和生育保险覆盖全体就业人群；（3）明确了政府在社会保险中职责，其中政府筹资职责主要体现在三方面，即国企、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老费由政府买单；政府对参加新农合、新型农村养老保险和城镇居民医疗保险的城乡居民给予补贴；社会保险基金入不敷出时，由政府进行兜底补贴；（4）明确了建立可转移和可衔接的社会保险的要求，以适应当前我国人口大流动的趋势，接转范围包括养老保险、医疗保险和失业保险，缴费年限累计计算，同时建立异地就医医疗费用结算制度。

（二）健全社会救助，构筑城市贫困人口社会安全网

　　如果说社会保险是一种贫困风险预防机制，主要面向普通大众，社会救助则直接面向贫困人口和贫困边缘低收入人口，它是最后一道“社会安全网”，关涉社会底线公平，在维持贫困人口基本生活和城市社会稳定上发挥着不可或缺的作用。

1、城市居民最低生活保障制度

　　发展概况：覆盖对象和低保标准

　　中国的城市居民最低生活保障制度于1996年在部分城市试点。1997年国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，此后低保制度作为中国城市救助最为基本的社会救助制度，覆盖的人群急剧增加，并逐步取代原来的城市贫困居民救助制度。由于国企改革导致大量的工人下岗失业，生活陷入困顿，危及社会稳定和谐。为了配合国企改革，中央和地方政府加大城市低保投入，提出“应保尽保”的政策目标，在2000年至2002年之间，城市低保覆盖的城市贫困人口急剧增加，从2000年的402.6万人增加到2002年的2064.7万人，短短3年时间增加了4.13倍。此后，这项制度的覆盖人群基本保持在2300万人左右，2010年，城市低保对象为2310.5万人,比2009年减少了35万人。

　　表3：城市居民最低生活保障制度基本概况，1997-2010

	低保人数	低保线（元/月、人）	城市低保平均支出水平（元/月、人）
1997	87. 9	—	—
1998	184. 1	—	—
1999	256. 9	149. 0	—
2000	402. 6	157. 0	—
2001	1170. 7	147. 0	—
2002	2064. 7	148. 0	—
2003	2246. 8	149. 0	—
2004	2205. 0	152. 0	65
2005	2234. 2	156. 0	72. 3
2006	2240. 1	169. 6	83. 6
2007	2272. 1	182. 4	102. 7
2008	2334. 8	205. 3	143. 7
2009	2345. 6	227. 8	172
2010	2310. 5	251. 2	189

　　资料来源：历年《中国民政统计年鉴》。

　　从2010年第三季度全国城市低保标准（低保线）看，由于东部地区城市收入、消费水平和地方财政实力高出全国平均水平，其低保标准也普遍较高。如上海、北京、天津、浙江和江苏低保标准都在300元以上，其中上海最高，低保标准为450元，但作为经济强省，广东低保标准仅为252元。除了西藏低保标准超过300元外，西部地区低保标准普遍较低，其中，贵州最低，仅为178.5元，上海低保标准相当于贵州的2.53倍。

　　表4：2010年9月全国各省平均低保标准

地区	平均低保标准	区县数	地区	平均低保标准	区县数
北京市	428. 9	18	湖北	240. 7	104
天津市	447. 5	16	湖南	204. 6	132
河北	249. 9	191	广东	252. 1	123
山西	216. 1	121	广西	226. 1	110
内蒙古	286. 8	103	海南	247. 4	21
辽宁	281. 0	111	重庆市	232. 4	41
吉林	214. 0	69	四川	206. 7	186
黑龙江	234. 9	141	贵州	178. 5	90
上海市	450. 0	18	云南	199. 6	129
江苏	336. 2	120	西藏	305. 8	73
浙江	354. 8	92	陕西	199. 6	108
安徽	247. 5	115	甘肃	185. 0	87
福建	215. 6	87	青海	217. 4	46
江西	237. 1	110	宁夏	211. 5	22
山东	272. 3	166	新疆	181. 8	117
河南	196. 0	178

　　资料来源：民政部网站。

　　城市最低生活保障对象的基本特征

　　低保对象中女性占的比例普遍偏少。2010年低保对象中女性占40.49%，各省低保对象中，女性占的比重也相对较少，在福建低保对象中女性仅占28.85%。国际经验表明，通常女性贫困率更高，这是否表明中国城市低保认定过程中女性没有话语权，存在性别歧视等问题，仍然需要进一步调查研究。从年龄构成来看，低保对象老人约占13%左右。但各地存在较大差异，在上海低保对象老年人仅占1.21%，而在浙江和广西，这一比例分别为25.31%和26.51%。从全国水平看，成年人约占低保对象60%左右，而未成年人约占低保对象的25%，各地也存在一定的差异。

　　表5：城市最低生活保障对象性别、年龄构成，2007-2010

年份/地区	低保人数（万）	性别		年龄组
年份/地区	低保人数（万）	女性（万）	女性比例（%）	老年人（万）	老人比例（%）	成年人（万）	成人比例（%）	未成年人（万）	未成年人比例（%）
2007	2272. 10	——	——	298. 40	13. 13	1429. 20	62. 90	544. 60	23. 97
2008	2334. 80	——	——	316. 70	13. 56	1430. 40	61. 26	587. 70	25. 17
2009	2345. 60	——	——	333. 50	14. 22	1432. 30	61. 06	579. 80	24. 72
2010	2305. 01	933. 30	40. 49	328. 49	14. 25	1391. 43	60. 37	585. 09	25. 38
北京	14. 64	6. 39	43. 65	1. 41	9. 63	9. 15	62. 49	4. 08	27. 87
天津	18. 28	8. 79	48. 10	2. 01	10. 98	11. 10	60. 73	5. 17	28. 29
河北	88. 16	35. 57	40. 34	12. 41	14. 07	51. 39	58. 30	24. 36	27. 63
山西	93. 26	39. 42	42. 27	10. 37	11. 12	55. 35	59. 35	27. 54	29. 52
内蒙古	85. 03	41. 27	48. 54	14. 70	17. 29	51. 08	60. 08	19. 25	22. 63
辽宁	129. 17	53. 26	41. 24	15. 71	12. 16	77. 01	59. 62	36. 44	28. 21
吉林	117. 88	42. 48	36. 04	16. 17	13. 72	76. 68	65. 05	25. 02	21. 23
黑龙江	148. 56	60. 02	40. 40	18. 15	12. 22	96. 94	65. 25	33. 47	22. 53
上海	36. 16	14. 00	38. 71	0. 44	1. 21	26. 03	72. 00	9. 69	26. 79
江苏	45. 36	17. 62	38. 85	7. 63	16. 82	28. 46	62. 74	9. 27	20. 44
浙江	9. 16	3. 47	37. 89	2. 32	25. 31	4. 63	50. 55	2. 21	24. 15
安徽	90. 83	37. 34	41. 11	20. 21	22. 25	46. 63	51. 34	23. 99	26. 41
福建	18. 49	5. 33	28. 85	2. 83	15. 30	11. 06	59. 79	4. 60	24. 90
江西	98. 21	41. 44	42. 19	18. 56	18. 90	55. 12	56. 13	24. 52	24. 97
山东	62. 14	23. 71	38. 16	8. 43	13. 56	43. 59	70. 15	10. 12	16. 29
河南	148. 57	55. 28	37. 21	19. 51	13. 13	93. 38	62. 85	35. 68	24. 01
湖北	135. 01	54. 88	40. 65	21. 51	15. 93	89. 82	66. 53	23. 68	17. 54
湖南	148. 70	58. 76	39. 52	23. 41	15. 75	87. 86	59. 09	37. 42	25. 17
广东	40. 56	16. 55	40. 80	6. 89	16. 99	22. 97	56. 63	10. 70	26. 38
广西	62. 44	23. 90	38. 27	16. 55	26. 51	33. 46	53. 60	12. 42	19. 90
海南	16. 89	7. 82	46. 31	2. 39	14. 18	10. 64	63. 00	3. 85	22. 82
重庆	68. 52	32. 30	47. 14	6. 89	10. 06	45. 02	65. 71	16. 60	24. 23
四川	188. 20	78. 15	41. 52	23. 02	12. 23	107. 34	57. 04	57. 84	30. 73
贵州	54. 91	23. 07	42. 02	7. 80	14. 21	31. 93	58. 16	15. 17	27. 63
云南	90. 97	32. 77	36. 02	12. 56	13. 81	53. 31	58. 60	25. 10	27. 59
西藏	4. 10	1. 86	45. 43	0. 49	12. 07	2. 91	71. 08	0. 69	16. 85
陕西	86. 66	33. 39	38. 53	7. 69	8. 87	56. 62	65. 33	22. 36	25. 80
甘肃	85. 35	31. 36	36. 74	9. 34	10. 94	51. 40	60. 23	24. 61	28. 83
青海	22. 17	10. 81	48. 77	1. 80	8. 13	12. 50	56. 37	7. 87	35. 50
宁夏	20. 91	7. 94	37. 95	4. 32	20. 65	11. 65	55. 73	4. 94	23. 63
新疆	75. 76	34. 35	45. 34	12. 96	17. 10	36. 37	48. 01	26. 43	34. 88

　　备注：2010年数据为各省和全国第二季度数据。

　　资料来源：民政部网站。

　　在全部城市低保对象中，贫困高风险群体，包括残疾人、“三无”人员、残疾人，以及在校学生等“弱势群体”在低保户中占比例较高。就残疾群体而言，2010年他们占城市低保对象7.60%，但各地差异较大，其中，在浙江残疾人占低保对象的18.59%，而在青海残疾人占低保对象的比例不到4%。失业群体构成了低保对象最重要的来源之一，2010年在2305.01万低保户中，失业者为895.31万，占低保对象38.84%。但失业者占低保户群体的比例有所下降，从2007年的43.64%逐步下降到2010年的38.84%。2010年各地失业者占低保对象比例有较大差异，其中，上海失业群体占的比例高达55.07%；而在广西失业者仅占低保对象的27.63%。“三无人员”和在校生在全国低保对象中分别约占4%和15%。

　　表6：城市低保对象中残疾人、三无人员、失业者和在校学生情况

地区	低保对象总数（万）	残疾人（万）	残疾人比例（%）	三无人员（万）	三无比例（%）	失业者（万）	失业者比例（%）	在校生（万）	在校生比例（%）
2007	2272. 10	161. 00	7. 09	125. 80	5. 54	991. 50	43. 64	321. 60	14. 15
2008	2334. 80	169. 10	7. 24	106. 90	4. 58	966. 50	41. 40	358. 10	15. 34
2009	2345. 60	181. 00	7. 72	94. 10	4. 01	921. 10	39. 27	369. 10	15. 74
2010	2305. 01	175. 12	7. 60	91. 22	3. 96	895. 31	38. 84	350. 15	15. 19
北京	14. 64	2. 27	15. 49	0. 28	1. 89	6. 33	43. 28	2. 92	19. 94
天津	18. 28	2. 15	11. 77	0. 13	0. 72	8. 52	46. 64	3. 51	19. 23
河北	88. 16	4. 77	5. 41	3. 69	4. 19	29. 62	33. 60	14. 00	15. 88
山西	93. 26	6. 29	6. 74	2. 10	2. 25	27. 07	29. 02	18. 62	19. 97
内蒙古	85. 03	7. 46	8. 77	2. 87	3. 37	28. 24	33. 21	15. 00	17. 64
辽宁	129. 17	13. 84	10. 71	2. 58	1. 99	46. 01	35. 62	23. 90	18. 50
吉林	117. 88	8. 51	7. 22	8. 83	7. 49	58. 96	50. 02	11. 15	9. 46
黑龙江	148. 56	16. 60	11. 18	3. 54	2. 38	67. 73	45. 59	21. 34	14. 36
上海	36. 16	2. 75	7. 60	0. 08	0. 21	19. 91	55. 07	9. 37	25. 91
江苏	45. 36	5. 04	11. 11	1. 79	3. 94	19. 22	42. 36	5. 90	13. 00
浙江	9. 16	1. 70	18. 59	0. 58	6. 37	3. 01	32. 84	1. 26	13. 73
安徽	90. 83	6. 45	7. 10	3. 88	4. 27	29. 12	32. 06	12. 87	14. 16
福建	18. 49	1. 83	9. 89	0. 88	4. 76	7. 15	38. 65	1. 88	10. 18
江西	98. 21	16. 21	16. 51	6. 30	6. 41	30. 85	31. 41	13. 84	14. 09
山东	62. 14	3. 58	5. 76	2. 02	3. 25	30. 47	49. 04	6. 40	10. 30
河南	148. 57	7. 57	5. 10	8. 00	5. 38	61. 70	41. 53	20. 13	13. 55
湖北	135. 01	9. 09	6. 73	6. 78	5. 02	57. 43	42. 54	12. 88	9. 54
湖南	148. 70	9. 12	6. 14	6. 11	4. 11	65. 13	43. 80	19. 41	13. 05
广东	40. 56	3. 30	8. 14	2. 09	5. 16	13. 84	34. 13	7. 47	18. 41
广西	62. 44	4. 91	7. 86	6. 14	9. 84	17. 25	27. 63	7. 71	12. 34
海南	16. 89	1. 34	7. 94	0. 58	3. 41	6. 42	38. 01	2. 77	16. 40
重庆	68. 52	4. 71	6. 87	1. 22	1. 78	25. 99	37. 93	13. 35	19. 48
四川	188. 20	10. 64	5. 65	6. 76	3. 59	65. 25	34. 67	27. 13	14. 41
贵州	54. 91	3. 11	5. 66	1. 75	3. 18	21. 48	39. 12	10. 08	18. 36
云南	90. 97	5. 18	5. 70	3. 19	3. 50	35. 54	39. 07	13. 38	14. 71
西藏	4. 10	0. 18	4. 46	0. 86	20. 93	1. 16	28. 21	0. 44	10. 82
陕西	86. 66	3. 55	4. 10	1. 80	2. 08	37. 62	43. 41	13. 93	16. 08
甘肃	85. 35	4. 67	5. 47	1. 74	2. 04	34. 58	40. 52	16. 42	19. 23
青海	22. 17	0. 83	3. 74	0. 41	1. 85	8. 48	38. 23	5. 06	22. 81
宁夏	20. 91	1. 49	7. 12	1. 12	5. 38	7. 55	36. 11	3. 17	15. 13
新疆	75. 76	5. 98	7. 89	3. 16	4. 17	23. 67	31. 24	14. 88	19. 64

　　备注：2010年数据为各省和全国第二季度数据。

　　资料来源：民政部网站。

　　下表分析了全国城市低保对象中的成年人构成情况，此处成年人包括在职人员、灵活就业人员、登记失业人员和未登记失业人员，而不包括老人和成年人中的在校生。在2010年，全国成年低保对象共计1391.43万人，其中，在职人员71.62万人，仅占成年低保对象总数的5.15%；灵活就业人员424.49万人，占成年低保对象总数的30.51%；失业人员(包括登记失业人员和未登记失业人员)895.31万人，占低保对象总数的64.34%。可见，失业群体构成了成年低保对象最主要的来源。值得注意的是灵活就业人员占成年低保对象的比例逐年增加，从2007年的24.06%上升到2010年的30.51%，4年增加了6个百分点；而在职人员和失业群体占成年低保对象的比例则都有所下降，分别从2007年的6.57%和69.37%下降到2010年的5.15%和64.34%。这意味着灵活就业人员由于收入和工作不稳定，其贫困风险有所增加。可见，对成年贫困群体而言，帮助其获得一份稳定的职业将是其摆脱贫困陷阱的有效途径。

　　表7：城市低保对象中各类成年人情况

年份/地区		在职人员		灵活就业		失业群体
年份/地区	成年低保(万)	人数（万）	比例（%）	人数（万）	比例（%）	人数（万）	比例(%)
2007	1429. 20	93. 90	6. 57	343. 80	24. 06	991. 50	69. 37
2008	1430. 40	82. 20	5. 75	381. 70	26. 68	966. 50	67. 57
2009	1432. 30	79. 00	5. 52	432. 20	30. 18	921. 10	64. 31
2010	1391. 43	71. 62	5. 15	424. 49	30. 51	895. 31	64. 34
北京	9. 15	1. 28	13. 95	1. 54	16. 79	6. 33	69. 25
天津	11. 10	0. 67	6. 01	1. 91	17. 19	8. 52	76. 80
河北	51. 39	2. 62	5. 10	19. 15	37. 26	29. 62	57. 64
山西	55. 35	4. 80	8. 67	23. 49	42. 44	27. 07	48. 90
内蒙古	51. 08	1. 24	2. 43	21. 60	42. 28	28. 24	55. 28
辽宁	77. 01	3. 46	4. 49	27. 54	35. 76	46. 01	59. 74
吉林	76. 68	6. 08	7. 92	11. 64	15. 18	58. 96	76. 90
黑龙江	96. 94	2. 86	2. 95	26. 35	27. 18	67. 73	69. 87
上海	26. 03	5. 61	21. 54	0. 51	1. 98	19. 91	76. 49
江苏	28. 46	1. 47	5. 16	7. 77	27. 31	19. 22	67. 53
浙江	4. 63	0. 34	7. 34	1. 28	27. 70	3. 01	64. 96
安徽	46. 63	2. 16	4. 62	15. 35	32. 92	29. 12	62. 45
福建	11. 06	0. 57	5. 15	3. 34	30. 22	7. 15	64. 63
江西	55. 12	1. 70	3. 08	22. 58	40. 96	30. 85	55. 96
山东	43. 59	4. 21	9. 65	8. 91	20. 44	30. 47	69. 91
河南	93. 38	4. 13	4. 42	27. 55	29. 50	61. 70	66. 08
湖北	89. 82	5. 28	5. 88	27. 12	30. 19	57. 43	63. 93
湖南	87. 86	2. 51	2. 86	20. 22	23. 02	65. 13	74. 13
广东	22. 97	1. 29	5. 62	7. 84	34. 12	13. 84	60. 26
广西	33. 46	2. 11	6. 31	14. 10	42. 13	17. 25	51. 56
海南	10. 64	0. 45	4. 22	3. 77	35. 44	6. 42	60. 34
重庆	45. 02	0. 26	0. 58	18. 77	41. 70	25. 99	57. 73
四川	107. 34	2. 62	2. 44	39. 46	36. 76	65. 25	60. 79
贵州	31. 93	1. 03	3. 23	9. 42	29. 50	21. 48	67. 27
云南	53. 31	3. 50	6. 56	14. 27	26. 76	35. 54	66. 68
西藏	2. 91	0. 47	16. 16	1. 29	44. 15	1. 16	39. 69
陕西	56. 62	2. 07	3. 66	16. 93	29. 91	37. 62	66. 44
甘肃	51. 40	3. 27	6. 37	13. 55	26. 36	34. 58	67. 27
青海	12. 50	0. 63	5. 04	3. 39	27. 14	8. 48	67. 82
宁夏	11. 65	0. 42	3. 59	3. 68	31. 61	7. 55	64. 79
新疆	36. 37	2. 54	6. 98	10. 17	27. 95	23. 67	65. 07

　　备注：2010年数据为各省和全国第二季度数据。

　　资料来源：民政部网站。

　　城市最低生活保障的制度建设进展

　　在实现“应保尽保”和救助水平提高的同时，民政部积极推动基层低保规范化建设活动，要求各地从制度建设、规范管理与操作环节、加强监督检查等方面，进一步完善城乡低保制度和其他社会救助制度。

　　低保标准规范化鉴于地方在低保线制定上缺乏必要论证和科学测算，简单参照扶贫标准或全国平均低保标准来制定和调整低保标准，难以真实反映当地居民的基本生活需求，为进一步规范城乡居民最低生活保障（以下简称城乡低保）标准的制定和调整工作，2011年5月民政部等四部委联合颁布了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，提出制定和调整城乡低保标准三种基本方法，即基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法。（1）基本生活费用支出法指城乡低保标准根据当地居民基本生活费用支出确定，包括必需食品消费支出和非食品类生活必需品支出两部分，用公式表示为：城乡低保标准＝必需食品消费支出+非食品类生活必需品支出，在公式中必需食品消费支出通过市场调查确定当地食品必需品消费清单，非食品类生活必需品支出根据调查数据确定维持基本生活所必需的衣物、水电、燃煤（燃气）、公共交通、日用品等消费清单测算支出数额。（2）恩格尔系数法，指城乡低保标准根据当地居民必需食品消费支出和上年度最低收入家庭恩格尔系数确定；用公式可以表示为城乡低保标准＝必需食品消费支出/上年度最低收入家庭恩格尔系数。（3）消费支出比例法，指已按基本生活费用支出法或恩格尔系数法测算出城乡低保标准的地区，可将此数据与当地上年度城乡居民人均消费支出进行比较，得出低保标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例，此后一定时期内再次计算城乡低保标准时，可直接用当地上年度城乡居民人均消费支出乘以此比例，用公式表示为城乡低保标准＝当地上年度城乡居民人均消费支出×低保标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例。

　　低保对象认定低保对象认定，即所谓城市低保瞄准机制是城市低保工作的核心环节。只有建立有效的瞄准机制，准确认定低保对象，瞄准城市贫困群体，才能实现“应保尽保”的政策目标，也才能确保城市贫困群体基本生活获得有效的保障。针对城市低保对象认定过程存在诸多问题，2010年民政部颁布了《民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》，对低保认定一些程序和疑难问题进行了规范化。

　　该《通知》确立了城市低保对象认定基本条件。（1）规范户籍认定条件，享受城市低保待遇的必须是持有非农业户口的城市居民，但目前城乡流动、城市内部流动以及一些地方户籍改革带来了户籍认定的困难，对此民政部规定，对取消农业户口和非农业户口划分的地区，可将户籍所在地为城镇行政区域且居住超过一定期限、不拥有承包土地、不参加农村集体经济收益分配等作为申请城市低保的户籍条件；对于户口不在一起的城市家庭，应首先将户口迁移到一起，然后再申请低保，因特殊原因无法将户口迁移到一起的，应由户主在其户籍所在地提出低保申请，其他家庭成员分别提供收入证明；户籍不在本地的家庭成员应申请享受其户籍所在地的低保待遇，特殊情况也可随户主一起申请享受居住地的低保待遇。（2）规范家庭财产的类别和条件，家庭财产包括共同生活的家庭成员所拥有的有价证券、存款、房产和车辆等资产，各地需要将家庭财产作为认定城市低保对象的重要依据。（3）规范家庭收入的类别和计算方法，家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部可支配收入，包括扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的工资性收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等。家庭人均月收入是否低于当地低保标准，是能否享受低保待遇的基本条件。（4）规范家庭收入的减免类型和金额。优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金不计入家庭收入。其他可以减免的收入如独生子女费、孤残儿童基本生活费等。

　　同时，该《通知》进一步改进低保对象认定方法。（1）由街道、乡镇低保经办机构直接受理低保申请。受街道或乡镇低保经办机构委托受理低保申请的社区居民委员会，要将申请人提交的所有材料以及家庭经济状况调查结果全部上交到街道或者乡镇低保经办机构，不得自行作出不予受理或不符合低保条件的决定。（2）入户调查应存录原始资料，入户调查和邻里走访应由两人以上同行。（3）张榜公示应限定范围和时间，公示的范围应限于低保申请人所居住的社区居委会，尽量不在互联网站上公示；公示的内容应仅限于拟批准享受低保的户主姓名、家庭人口数及享受金额，应注意保护其家庭特别是儿童的隐私；对于老年人家庭、残疾人家庭等家庭收入无变化或变化不大的，不宜实行常年公示。（4）县级民政部门应建立随机抽查制度，要对低保家庭实行分类管理，对于家庭收入无变化或者变化不大的家庭，可每年复核一次；对于家庭收入处于经常变动状态的，至少每半年复核一次。

　　为了确保工作落实，民政部要求各地在2010年组织开展一次针对城市低保对象认定工作的排查，包括查制度规定，确保与低保对象认定有关的各项制度是否健全和翔实，是否符合国家有关法规政策和当地实际情况；查制度落实，准确掌握低保对象的基本信息，进一步摸清他们的实际生活状况，对符合低保条件的要实现“应保尽保”，对不符合低保条件的要“应退尽退”；查问题纠正，有关部门反映的低保工作中存在的问题，以及群众举报、信访等个案，要认真核查，及时纠正。

　　2010年，国家宗教界和民政部等部委颁布了《关于妥善解决宗教教职人员社会保障问题的意见》。在宗教人士参加低保问题上，规定宗教教职人员符合当地最低生活保障条件的，应纳入城乡最低生活保障范围，做到应保尽保。符合农村五保供养条件的宗教教职人员，应纳入农村五保供养范围。在核定救助对象时，对长期脱离家庭独自生活的宗教教职人员，可按一户核算。

　　救助标准与物价上涨联动机制鉴于2010年下半年以来，物价上涨速度过快，影响了城市民众，特别是贫困群体基本生活，国务院颁布了《关于稳定消费价格总水平保障群众基本生活的通知》，提出16条稳定物价措施。针对城市贫困群体提出专门建立最低生活保障和物价水平的联动机制。目前，中国过半省份建立社会救助标准与物价上涨联动机制。联动机制包含四项主要内容：（1）保障对象，主要包括优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象和领取失业保险金人员；（2）启动条件，以居民基本生活费用或居民消费价格指数月度涨幅作为依据，启动机制的临界条件可参考当地政府每年提出的预期价格调控目标自行确定；（3）联动措施，在居民基本生活费用或居民消费价格指数月度涨幅达到临界条件时，启动联动机制，发放价格临时补贴；连续一定时期回落至临界条件以下时，停止发放价格临时补贴，连续发放价格临时补贴一定时期以上时，要按照正常程序，提高城乡低保标准，自提高城乡低保标准之日起，停止发放价格临时补贴；（4）补贴标准，按照城乡低保标准的一定比例确定城乡低保对象、优抚对象、农村五保供养对象价格临时补贴发放标准，补贴标准要保证不低于物价上涨对低收入群体生活的实际影响。

救助政策和专项资金管理执法监察为检查各地社会救助政策落实和专项资金管理使用情况，发现和解决社会救助工作中存在的主要困难和突出问题，加强和规范社会救助工作的管理与监督，确保社会救助政策落实到位、资金安全运行和及时足额发放，2010年民政部决定在全国范围内开展社会救助政策落实和专项资金管理使用情况专项执法监察。执法监察的主要内容包括：（1）各项社会救助工作政策落实及规范管理情况。检查城乡低保、城乡医疗救助和农村五保供养制度建设情况，查找并填补政策漏洞，纠正与国家政策规定不相符合或不一致的问题。检查社会救助各项工作的操作管理情况，确保各项救助标准制定科学合理并适时调整，确保救助对象核定公开公正并坚持动态管理，确保救助水平公平合理并做到分类施保。（2）各项社会救助资金运行管理及落实到户情况。检查各项社会救助资金逐级拨付运行情况，城乡低保、城乡医疗救助资金专项管理制度建设和执行情况。坚决纠正社会救助资金拨付环节滞留、挪用、挤占等现象，严肃查办社会救助资金基层发放环节虚报、冒领、套取以及贪污、侵占、挪用等违纪违法案件。（3）基层社会救助工作支撑保障情况。检查各地基层社会救助工作保障措施制定及落实情况，督促县（市、区）和乡（镇、街道）配备社会救助工作人员，落实社会救助工作经费，安排办公场所，配备办公设备等。督促村（居）委会、社区设置社会救助公示栏，按规定开展社会救助对象民主评议、张榜公示等。对于检查中发现的问题，提出相应的整改措施

2、医疗救助制度

　　城市医疗救助政策进展

　　近年来医疗费用快速攀升，远远超过了城市居民收入增长速度。一场大病对普遍城市居民也难以承担，更是城市低收入和贫困群体主要致贫风险之一。为了切实帮助城市贫困群众解决就医方面的困难和问题，2005年国务院颁布了《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》（国办发〔2005〕10号），决定在全国城市建立医疗救助制度的试点工作。救助资金来源于财政预算拨款、专项彩票公益金和社会捐助等渠道。为了保障资金稳定性，同时规定地方财政每年安排城市医疗救助资金并列入同级财政预算，中央和省级财政对困难地区给予适当补助。救助对象主要是城市贫困居民，包含城市低保对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员以及其他特殊困难群众。

　　医疗救助发展概况

　　在城市医疗救助刚刚试点时，全国救助总人次数仅仅为114.9万人次，此后随着城市医疗救助推广，救助人次数稳步增加，特别2008年相对2007年救助人次数增加了644万，增加了146%。2010年累计救助城市居民1921.3万人次，相当于2005年刚刚试点时的16.7倍，包括民政部门资助参加城镇基本医疗保险1461.2万人次，直接救助城市居民460.1万人次。就资助参保而言，尽管救助人次数有了较大幅度增加，但随着救助对象范围的扩大，人均救助水平却持续下降，在2008年人均资助参保60.5元，但到2010年时人均资助参保下降到52.0元。直接救助即直接对城市贫困居民医疗费用进行救助，2010年直接救助人次数相对于2008年和2009年都有所增加，但增加幅度没有资助参加城市医疗保险幅度大，基本稳定在450万人次左右；但人均救助水平有加大幅度增长，从2008年的人均救助483.5元增加到2010年的809.9元，人均救助水平增加67.5%。2010年用于城市医疗救助的各级财政性资金49.5亿元，相对于2009年增长20.1％，其中，民政部门投入资助城镇居民参加基本医疗保险资金达7.6亿元，比上年增长31.0％，投入直接救助资金37.3亿元，比上年增长18.8％。

　　表8：城市医疗救助基本情况，2005-2010

		直接救助		资助参保
	救助总人次数	人次数（万）	人均救助水平（元）	人次数（万）	人均救助水平
2005	114. 9	——	——	——	——
2006	187. 2	——	——	——	——
2007	442. 0	——	——	——	——
2008	1086. 2	443. 6	483. 5	642. 6	60. 5
2009	1506. 3	410. 4	764. 7	1095. 9	53. 5
2010	1921. 3	460. 1	809. 9	1461. 2	52．0

　　资料来源：历年《民政部统计年鉴》；历年《民政事业发展统计报告》。

　　针对2010年春节期间甲型H1N1流感疫情防控工作面临的挑战，民政部和卫生部推动针对城市贫困人口推行甲型H1N1流感医疗救助工作。救助对象包括低保对象、五保对象、家庭经济困难的重症患者以及当地政府规定的其他特殊困难人员实施救助。对救助范围内甲型H1N1流感患者，要通过医疗救助制度，在经城镇基本医疗保险补偿后难以负担的基本医疗费用给予补助，并取消医疗救助起付线，在封顶线范围内提高救助比例和救助数额。对经上述补偿和补助后城市贫困群体仍然难以负担基本医疗费用H1N1流感患者通过临时救助制度给予帮助。以住院救助为主，同时兼顾门诊救助。住院救助主要帮助解决医疗救助对象因甲型H1N1流感住院治疗需个人负担的医疗费用，门诊救助主要帮助解决医疗救助对象因甲型H1N1流感在门诊、急诊和急救等需个人负担的基本医疗费用

3、教育救助制度

　　对经济困难学生进行救助关系到他们能否顺利完成学业，从而依靠知识摆脱贫困。中国政府承诺，切实保障全体人民特别是困难群体的受教育权，保障每一个孩子不因家庭经济困难而失学。近年来，中央和地方各级政府先后采取了一系列重大举措，建立了完整的教育救助政策体系：在高等学校，建立了以国家奖助学金、国家助学贷款为主，其他资助措施有机结合的资助政策体系。在中等职业学校，建立了以国家助学金和国家免学费为主，辅之以学生工学结合、顶岗实习等资助措施的资助政策体系。在普通高中，设立了中央专项彩票公益金教育助学项目，用于资助中西部县镇和农村家庭经济困难学生。在义务教育阶段，全部免除了城乡所有学生的学杂费，免除了农村和城市困难学生的书本费，为农村家庭经济困难寄宿生提供了生活补助。

　　2010年，财政部和教育部等有关部委，不断建立健全家庭经济困难学生资助政策体系，进一步提高资助标准，从制度上基本保证了“不让一个学生因家庭经济困难上不起学或辍学”。2010年，国家研究出台了四项新的资助政策。（1）建立了高校国家助学金资助标准动态调整机制。综合考虑经济发展水平和物价变动情况，从2010年秋季学期起，将高校国家助学金标准由年生均2000元提高到3000元，有效缓解了物价上涨给高校家庭经济困难学生带来的不利影响。（2）建立了普通高中家庭经济困难学生国家资助制度，从2010年秋季学期起，中央与地方共同设立普通高中国家助学金，用于资助普通高中在校生中的家庭经济困难学生，资助面约占20%，平均资助标准为年生均1500元。普通高中国家资助政策的出台，标志着我国基本健全从小学至大学的家庭经济困难学生资助政策体系。（3）进一步扩大了中等职业教育免学费政策覆盖范围。从2009年秋季开始，中等职业教育免学费政策惠及农村家庭经济困难学生和涉农专业学生。从2010年秋季学期起，将中等职业学校城市家庭经济困难学生也纳入免学费政策范围，吸引更多学生和社会青年接受职业教育。（4）提高了农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准。从2010年秋季开始，中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助标准每人每天提高1元，年生均补助标准小学由500元提高到750元，初中由750元提高到1000元，进一步减轻了农村家庭经济困难寄宿生的经济负担，也帮助这些寄宿生改善了营养状况。

　　对城乡家庭贫困学生国家资助政策体系的不断完善和实施，有力地促进了教育公平和社会公平，推动了普及和巩固九年义务教育、大力发展职业教育和实现高等教育大众化，从而有助于实现减贫目的。

　　2010学生资助工作取得的新成效

　　2010年，高校学生资助工作取得新成效。主要包括：（1）国家助学贷款突破“双百”，生源地信用助学贷款成“主角”。2010年国家助学贷款获得贷款学生人数达到113.84万人，较2009年增长11.6%；新增贷款金额114.89亿元，较2009年增长32，国家助学贷款人数和金额分别突破100万人和100亿元，创历史新高。（2）生源地信用助学贷款成为地方推动国家助学贷款工作的主要模式，2010年，生源地信用助学贷款人数占当年全部贷款人数的70.8%，贷款金额占当年全部贷款金额的65.7%；高校毕业生学费补偿贷款代偿工作取得历史性突破，2010年全国高校共有36157名毕业生获得服义务兵役学费补偿贷款代偿，补偿和代偿金额为5.55亿元；中央部门高校共有10650名毕业生获得了基层就业学费补偿贷款代偿，金额为6542万元；（3）是高校国家奖助学金政策顺利实施，2010年，国家奖助学金共奖励资助全国高校学生499万人次，国家财政共投入141亿元，其中中央财政投入86.3亿元，地方财政投入54.7亿元。；（4）建立高校新生“绿色通道”制度，2010年秋季学期，全国通过“绿色通道”办理入学手续的新生为60.9万人，占家庭经济困难新生的38.8%，占报到新生总数的9.7%，确保新生不会因为经济困难无法入学；同时确保学生入学后，学校再根据学生的经济状况和有关规定给予形式多样的资助和补助。

　　中职学生资助工作取得新进展。主要包括：（1）2010年，全国中等职业学校免学费政策范围扩大至城市家庭经济困难学生，受助学生人数由2009年的426万人增加至440万人，约占中等职业学校全日制在校生总数的22%，免学费金额约88亿元，其中中央财政投入43.2 亿元；（2）中职国家助学金监管机制不断完善，为个别学校套取中职国家助学金等违纪违规行为，2010年，教育部会同有关部委积极推行中职学生资助专用银行卡和助学金集中发放模式，组织开展了中职学生资助政策落实情况全国大检查，2010年，全国共有1136万中等职业学校学生享受国家助学金，资助金额达 170亿元，其中中央财政投入 80.52 亿元。

　　中小学学生资助工作的新突破。主要包括：（1）将普通高中学生资助纳入国家学生资助政策体系。2010年秋季学期，国家新设立普通高中国家助学金，当年惠及482万名普通高中家庭经济困难学生，约占高中在校生总数的20%，资助金额约48亿元，其中中央财政投入22.56亿元。这项政策实施以后，国家学生资助政策体系进一步完善，已经覆盖了从小学到大学的各个阶段；（2）义务教育阶段寄宿生生活补助力度进一步加大，2010年，全国义务教育阶段共有1495万家庭经济困难寄宿生享受生活补助，其中中西部地区补助人数达1228万人，较2009年增加108万人，中央下达补助资金57.1亿元，较2009年增加了18.5亿元。这里既扩大了资助面，还扩大了资助标准，小学寄宿生生活补助从每年人均500元涨到750元，初中生从750元增加到1000元；（3）义务教育阶段国家免费教科书工作落实到位。2010年，在免除全国1.5亿义务教育阶段学生学杂费基础上，国家向所有农村学生和城市家庭经济困难学生免费提供国家教科书，惠及1.35亿学生，受助学生比例（占义务教育阶段学生总数的比例）超过87%。国家在实施农村义务教育经费保障机制以后，在2008年接着又开始在城市免除学杂费，所以从2008年开始我们国家真正实行了义务教育阶段免费政策。

　　——教育部2011年第5次新闻通气会文字实录(介绍国家资助家庭经济困难学生工作进展情况)

4、住房救助和住房保障制度

　　住房救助和住房保障政策进展

　　中国大中城市高房价已超出了大部分中低收入家庭的承受能力，即使是中等收入家庭，购房支出也可能导致其贫困化。为了解决城市中低收入家庭和贫困家庭住房难问题，在“十一五”期间,中国政府逐步建立健全住房保障制度，大力发展公共租赁住房，加强廉租房建设和加快棚户区，以缓解困难群众在居住方面遇到的困难并改善其居民居住条件。

　　2007年8月，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，强调解决城市（包括县城，下同）低收入家庭住房困难是政府公共服务的一项重要职责，提出加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。要求以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。这无疑为解决城市弱势群体住有所居这一重大民生问题提供了强有力的制度保证。随后一系列配套政策相继出台，涉及廉租住房保障资金管理、改善农民工居住条件、推进城市和国有工矿棚户区改造以及廉租住房保障规划等多个方面，为城市低收入家庭编织了一张住房保障网。

　　廉租住房、经济适用住房建设和棚户区改造住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高，一些中等偏下收入住房困难家庭夹心层无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。建设部等部委颁布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）提出大力发展公共租赁住房，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措。公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭，并可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁住房租金水平，“由市、县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，并按年度实行动态调整。符合廉租住房保障条件的家庭承租公共租赁住房的，可以申请廉租住房租赁补贴”。在公共租赁房建设的支持政策上，《意见》要求各地要把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障，其中面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房，建设用地实行划拨供应；市、县人民政府要通过直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息等方式，加大对公共租赁住房建设和运营的投入，省和中央要给予资金支持；对公共租赁住房的建设和运营给予税收优惠，涉及的行政事业性收费和政府性基金，按照经济适用住房的相关政策执行。

　　住房救助和住房保障发展概况

　　目前，中国政府形成了以廉租房、经济适用房、公共租赁房为主要形式，“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架。

　　截至2005年底，全国仅有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。“十一五”期间，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到解决，中央累计安排保障性安居工程专项补助资金高达1336亿元。在廉租房资金支持上，2007年全国安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的总和；2008年，廉租住房保障资金首次写入政府工作报告，当年中央财政安排保障性安居工程支出181.9亿元；2009年保障性住房支出达到550.56亿元，这一年中央加大对财政困难地区廉租住房保障补助力度：西部地区400元／平方米，中部地区300元／平方米，辽宁、山东、福建省的财政困难地区200元／平方米。

　　2010年中央安排保障性安居工程专项补助资金达802亿元，同时，《政府工作报告》提出全国将建设各类保障性住房和棚户区改造住房580万套。2010年，全国保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，超过计划目标10万套，其中，保障性住房322万套，棚户区改造268万户；全年基本建成370万套。

5、生活无着落人员救助

　　生活无着落人员救助政策进展

　　针对原有的城市流浪人员收容遣送制度中存在种种乱象，2003年国务院颁布了《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，对原有的收容遣送制度进行根本的变革，废弃了强制遣送备受争议的做法，把城市流浪乞讨人员纳入社会救助对象，保障其基本生活权益。新的救助办法在县级以上城市人民政府设立流浪乞讨人员救助站，对流浪乞讨人员进行临时性社会救助。救助内容包括提供符合食品卫生要求的食物；提供符合基本条件的住处；对在站内突发急病的，及时送医院救治；帮助与其亲属或者所在单位联系；对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证障。新的救助办法规定县级以上城市人民政府应当将救助工作所需经费列入财政预算。

　　2009年民政部等五部委颁布的《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》（民发〔2009〕102号）则进一步明确了相关政府部门在流浪乞讨人员救助中职责和具体救助办法。

民政部门主要承担街头救助职责，同时协助配合公安、城管、卫生等部门做好街头管理和打击解救工作。（1）劝导、引导街头流浪乞讨人员进入救助管理站接受救助，不愿入站的，根据其实际情况提供必要的饮食、衣被等服务；坚持“先救治，后救助”的原则，配合医疗机构做好街头流浪乞讨人员中的危重病人、精神病人和危险传染病人的救治工作；（2）坚持“先解救，后救助”的原则，对于公安机关解救、护送来站的未成年人，救助管理站（流浪未成年人救助保护中心）要做好接收工作，福利机构做好婴幼儿临时代养工作；铁路公安机关解救的被拐卖未成年人，由乘车地救助管理站（流浪未成年人救助保护中心）接收，福利机构做好婴幼儿临时代养工作。（3）协助有关部门开展街头治理工作。民政部门在街头救助时，发现流浪乞讨人员滋扰他人，扰乱社会秩序，污损、占据公共设施妨害他人正常使用和破坏城市市容环境的，要向公安机关、城市管理部门提出执法建议。（4）强化救助站内服务和管理，改善设施环境，实行人性化、亲情化服务，保障受助人员的基本生活，如把把未成年人与其他救助对象分开，根据未成年人的特点，合理安排生活起居和文体娱乐、教育培训等活动；对残疾、智障、受到伤害或有心理问题的，积极进行医护和康复。（5）做好返乡、安置和流出地预防工作。对符合条件的安置对象，安置到社会福利机构，并积极探索社会代养、家庭寄养等社会安置模式；督促流出地人民政府将符合条件的返乡困难群众纳入社会保障范围。（6）鼓励和支持社会组织或个人为流浪乞讨人员提供庇护、饮食和衣被等帮助，探索开展社工干预、心理辅导、行为矫治和教育培训，帮助流浪乞讨人员回归家庭和社会。

　　公安机关主要承担街头管理和打击解救职责，同时协助民政、卫生部门做好街头救助和站内管理工作。卫生部门负责流浪乞讨人员医疗救治工作，按照“先救治、后救助”的原则收治有关流浪乞讨人员。财政部门主要承担对城市街头流浪乞讨人员救助、管理，以及对流浪未成年人解救保护的经费保障工作，要求地方政府将政府承担的救助、管理城市街头流浪乞讨人员，以及解救、保护流浪未成年人工作经费,分别列入有关部门预算给予保障。

　　生活无着落人员救助发展概况

　　截至2010年底，全国共有生活无着落人员救助管理单位1593个，包括1448个救助站和145个流浪儿童救助中心，相对于2003年新的流浪乞讨人员救助制度建立时有了较大幅度增加。其中2010年救助站数量相对于2003年的1.68倍。此外，鉴于流浪儿童特殊性，国家开始专门建立流浪儿童救助保护中心，2005年全国建立40个流浪儿童救助保护中心，到2010年儿童救助中心数量达到145个。2010年救助人次数达171.9万人次，相当于2004年的2.10倍。2010年床位5.6万张，包括救助床位5万张床位和儿童救助保护中心0.6万张床位。全年救助城市生活无着落的流浪乞讨人员171.9万人次。

　　表9：城市生活无着落人员救助，2003-2010

年份	救助站（个）	流浪儿童救助保护中心（个）	救助人次数（万人次）	救助类单位床位数（万张）
2003	864	——	——	——
2004	977	——	82. 03	4. 71
2005	1079	40	119. 63	4. 56
2006	1189	50	129. 55	4. 57
2007	1261	90	154. 45	4. 68
2008	1334	88	157. 35	5. 06
2009	1372	116	168. 05	5. 10
2010	1448	145	171. 90	5. 60

　　资料来源：历年《中国民政统计年鉴》。

　　针对2010年夏天部分地区高温炎热和汛情灾情严重情况，民政部门积极推动及时救助街头流浪乞讨等生活无着落人员，开展“夏季送清凉”街头主动救助活动，包括积极组织救助服务队上街劝导流浪乞讨人员进站避暑，对不愿进入救助站受助的，要发放必要的防暑降温药品、饮品和食品；对街头流浪乞讨危重病人、精神病人要及时送医院救治；要调动社会力量参与街头救助，开辟更多避暑场所；要加强救助站内防暑降温物资储备，增加通风降温设备。

(三)以促进就业为导向的反贫困策略

　　就业乃民生之本，也是城市反贫困的治本之策之一。在2010年城镇新增就业人员1168万人，有547万下岗失业人员实现了再就业，就业困难人员再就业165万人。全年全国共帮助8.5万户零就业家庭实现每户至少一人就业；组织3.3万名高校毕业生到农村基层从事“三支一扶”的工作。

　　2010年中国政府通过对困难群体进行就业援助、通过健全企业负担稳定就业、为残疾人和高校毕业生提供就业服务等措施，推动以就业为导向的城市反贫困策略。

1、健全推进就业援助制度

　　在2007年颁布的《就业促进法》规定了各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴和岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。就业援助对象包括就业困难人员和零就业家庭成员。其中，就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素和失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。零就业家庭成员是指法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居民家庭中的登记失业人员。

　　2010年颁布的《关于加强就业援助工作的指导意见》（人社部发〔2010〕29号）提出将符合条件的人员全部纳入就业援助范围，建立“出现一人，认定一人，扶助一人，稳定一人”的就业援助工作机制，努力使未就业的援助对象获得更具针对性的重点帮助以及时就业，确保已就业的援助对象切实享受政策扶持以稳定就业。《意见》要求地方政府根据每一位援助对象的需求和特点，研究制定个性化的援助方案，以援助协议的方式实施“一人一策”的重点帮扶。各级公共就业服务机构都要将援助对象作为优先服务的重点群体，制定明确各项援助工作的内容、时间和效果要求，实行“首问负责制”，将责任落实到具体工作机构和工作人员；地方政府要大力开发公益性岗位，扩大岗位规模，落实岗位补贴和社保补贴政策，完善公益性岗位开发和管理制度；同时，通过健全就业援助工作基本制度、完善就业援助工作保障措施、增强信息化对就业援助工作支撑力度和实行就业援助工作绩效管理等制度化的安排实现就业援助长效化。

　　为了推进就业困难群体就业工作，人力资源和社会保障部联合中国残联在2009年发动就业援助周活动，2010年两部门相继开展了就业援助月活动。

　　就业援助月

　　2010年就业援助月以“就业援助进家入户，帮您解决就业困难”为主题、以各类就业困难人员和登记失业残疾人为重点对象。援助月活动中，全国各级公共就业服务机构和残疾人就业服务机构将深入街道、社区，广泛宣传，进行家访，并采取个别推荐介绍、专场招聘会、公益性岗位安置、落实就业扶持政策等措施，帮助援助对象尽早实现就业。

　　据悉，2009年全国164万就业困难人员实现就业，其中通过开展全国就业服务系列活动和残疾人就业援助服务工作，帮助7415名2009年应届和往届高校残疾人毕业生实现就业，帮助2009年全国登记认定的146768名残疾人就业援助对象中的98502人实现就业，实现就业率近70%，组织培训农村残疾人200710人次，组织残疾人劳务输出32556人，帮助残疾人就地就近转移就业75852人。

　　地就近转移就业75852人。

　　——摘自《人保部中国残联共同启动2010全国就业援助月活动》、《中国残联：全国就业援助月将于2011年1月启动》

2、减轻企业负担，稳定就业

　　2008年席卷全球的金融危机导致国内许多企业，特别是中小企业面临着经营困难和倒闭压力，也带来严峻的就业问题。为了帮助企业度过危机，稳定严峻的就业形势，从2008年起国家出台了多个文件，要求减轻企业负担。2008年人力资源和社会保障部等部委出台了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费，阶段性降低四项社会保险费率，可在2009年之内适当降低城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的费率；可以使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位，对采取在岗培训、轮班工作和协商薪酬等办法稳定员工队伍，并保证不裁员或少裁员的困难企业，使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴。由于这些措施对减轻企业负担、稳定就业局势发挥了积极作用，同时2009年就业形势仍然严峻，2009年又出台了相关文件，要求延长稳定就业岗位、扶持就业的相关优惠政策执行期限，将允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费、阶段性降低四项社会保险费率、使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位和鼓励困难企业通过开展职工在岗培训等方式稳定职工队伍等4项政策执行期限延长至2010年底；对2010年享受社会保险补贴政策期满仍未能实现稳定就业的灵活就业人员，一次性延长社会保险补贴期限，最长不超过1年。东部7省市扩大失业保险基金支出范围试点政策延长到2010年底；重点向困难中小企业倾斜，在同等条件下，要优先受理和批准中小企业缓缴社会保险费、享受社会保险补贴、岗位补贴和在职培训补贴的申请。

　　2010年人力资源和社会保障部颁布了《关于做好当前失业保险工作稳定就业岗位有关问题的通知（人社厅函[2010]35号）》，要求各地加大使用失业保险基金稳定就业岗位补贴政策的力度，工作重点向中小企业和民营企业倾斜，鼓励中小企业和民营企业不裁员、少裁员，稳定和增加就业岗位；提高统筹层次，加大基金调剂力度，鼓励有条件的地区探索实行失业保险基金省级统筹，着力解决基金结余较少的统筹地区实施援企稳岗政策资金不足问题，使更多的企业享受到政策的扶持。

3、推动残疾人就业工作

　　残疾人是失业和贫困的高风险群体，而推动有劳动能力的残疾人就业是实现其脱贫和防范贫困的有效途径。早在2007年中国政府就颁布了《残疾人就业条例》，要求县级以上人民政府应当将残疾人就业纳入国民经济和社会发展规划，并制定优惠政策和具体扶持保护措施，为残疾人就业创造条件，具体措施包括用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%；政府和社会依法兴办的残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位（以下统称集中使用残疾人的用人单位），应当集中安排残疾人就业；县级以上地方人民政府发展社区服务事业，应当优先考虑残疾人就业；对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资和场地使用等方面给予扶持；依法征收的残疾人就业保障金应当纳入财政预算，专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助。

　　2010年国务院颁布了《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，提出建立健全残疾人就业服务网络，促进残疾人稳定就业包括，落实残疾人按比例就业、安置残疾人单位税收优惠、残疾人个体就业扶持、政府优先采购集中使用残疾人的用人单位的产品或服务等残疾人就业促进和保护政策，完善残疾人就业保障金征收使用管理等政策；政府开发的公益性岗位要按规定安置符合条件的残疾人；用人单位招用残疾人职工，应当依法与其签订劳动合同或服务协议，提供适合其身体状况的劳动条件和劳动保护，在晋职、晋级、评定职称、报酬、社会保险、生活福利等方面不得歧视残疾人；同时，加强省、市、县三级残疾人就业服务机构的建设，将其纳入公共就业服务体系统筹管理，为残疾人提供就业服务；开展盲人按摩管理指导和服务工作,在公共就业服务机构设立残疾人服务窗口和服务项目，免费为残疾人提供就业服务和就业援助。

在2010年，残疾人就业工作在城镇新安排32.4万残疾人就业。其中，集中就业残疾人10.2万，按比例安排残疾人就业8.6万，个体就业和多种形式灵活就业13.7万，全国城镇实际在业人数441.2万。同时，全国省、市、县三级残联举办残疾人职业教育培训机构达2504个，接受残疾人职业培训的普通机构有2200个，83.3万人次残疾人接受了职业教育与培训，并有11.6万人次获得了职业资格证书。

　　资料来源：《2010年中国残疾人事业发展统计公报》。

　　城镇百万残疾人就业工程

　　改善残疾人生活状况，根据中国残疾人事业“十二五”发展的总体要求，中国残联决定，“十二五”期间实施城镇百万残疾人就业工程，通过实施就业工程，全国城镇新增残疾人就业100万人；建立起保护和促进残疾人就业的政策法规体系和长效工作机制。主要措施包括：（1）依法全面推进按比例安排残疾人就业。如县级以上残联组织和直属机构应率先安排残疾人，新招录人员中残疾人不得少于20%，鼓励、引导各级党政机关、人民团体、事业单位和国有企业带头安排残疾人，并逐步建立岗位预留制度；（2）落实集中安排残疾人的用人单位税收优惠政策，稳定残疾人集中就业；（3）扶持残疾人自主创业和个体从业，对残疾人从事个体经营的，协调有关部门优先核发营业执照，落实经营场地，免收行政事业性收费，给予其基本养老保险、基本医疗保险缴费补贴；对残疾人失业人员创业的，全额发放失业保险金，提供创业补贴；对残疾人能人大户和残疾人就业规模较大的企业给予特惠性贴息贷款扶持，帮助其做大做强，带动更多残疾人实现就业；（4）开发公益岗位，以社区为重点拓宽就业渠道，政府投资开发的公益性岗位，按照不低于10%的比例安排残疾人就业，并根据相关规定，给予岗位补贴、社会保险补贴；开展社区服务和家庭服务业专项调研，开发适合残疾人特点的岗位，通过发展社区服务、家庭服务、呼叫服务、便民网点等，促进残疾人就业；（5）探索残疾人辅助性就业，扶助盲人按摩行业发展。

　　此外，“城镇百万残疾人就业工程”将对残疾人就业情况进行实名制统计管理，为新增就业残疾人建立台帐，实行动态管理；更加完善残疾人就业援助制度；进一步加强残疾人职业教育和职业培训，全国挂牌成立残疾人职业培训基地1000家；加快推进残疾人就业服务机构规范化建设；同时加大资金投入，广泛开展残疾人职业培训，给予残疾人岗位补贴、社会保险补贴，扶持残疾人就业。

　　——《中国残联关于实施城镇百万残疾人就业工程的通知》、《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》

4、推进高校毕业生就业

　　2010年全国高校毕业生达630万人，就业任务十分繁重。为了解决就业问题，2010年在中央政府多部门联合实施了“2010高校毕业生就业推进行动”。主要措施包括：（1）结合新兴产业发展和产业升级，为大学毕业生创造新的就业岗位；（2）通过清理劳动保障、人事代理、档案管理和城市落户等制度性障碍，疏通高校毕业生到各类企业就业的主渠道，特别是拓展到中小企业、非公有制企业的就业空间；（3）实施和完善鼓励科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业的有关政策，包括户口、档案管理、社会保险等方面的工作；（4）拓展基层就业岗位，进一步开发适合高校毕业生的基层管理和公共服务岗位。

　　同时，对困难（贫困）高校毕业生实施就业援助。实施困难高校毕业生免费参加各类招聘活动、公务员与国有企事业单位招考免收其报名和体检费用、参加职业技能培训和鉴定等政策。对在基层公共管理和服务岗位就业高校毕业生，通过财政提供社会保险补贴和公益性岗位补贴等政策；对在大城市聚居的长期失业高校毕业生，加强就业服务和援助，保障其合法权益。

5、劳动者权益保护

　　在2010年在劳动者权益保护上主要是推动集体合同签订和上调最低工资水平。

　　为了保护职工权益，特别是中小企业职工权益，2010年5月人力资源与社会保障部颁布了《关于深入推进集体合同制度实施彩虹计划的通知》（人社部发〔2010〕32号），提出从2010年到2012年，力争用三年时间基本在各类已建工会的企业实行集体合同制度。其中，2010年集体合同制度覆盖率达到60%以上；对未建工会的小企业，通过签订区域性、行业性集体合同努力提高覆盖比例。集体合同以非公有制企业和劳动密集型企业为重点对象，推动企业与职工就工资水平（计件单价）、劳动定额等涉及劳动报酬的事项开展集体协商并订立专项集体合同，推进建立完善企业工资分配共决机制、职工工资正常增长机制和支付保障机制；在同行业企业特别是建筑、采矿和餐饮服务等行业企业相对集中的县级以下区域内，要重点推动订立行业性集体合同。同时，建立由人力资源社会保障部门主要领导牵头，协调劳动关系三方主管领导（人力资源社会保障部门、工会和企业联合会/企业家协会）具体负责，有关职能部门参加的工作协调领导机构，形成政府部门主导、三方协同、多方支持、企业和职工积极参与的工作机制。

　　同时，为了保护低收入行业职工权益，2010年各地纷纷上调最低工资。到2010年底全国30个省份调整了最低工资标准，月最低工资标准平均增长幅度为22.8%，调整后月最低工资标准最高的上海市为1120元，小时最低工资标准最高的北京市为11元。

（四）健全农民工公共服务体系，应对贫困风险

　　2006年以来，在中央政府的推动下，农民工逐步被纳入城市公共服务和社会保护体系，包括推动农民工加入城镇社会保障体系、解决农民工子女入学问题、农民工住房问题以及农民工公共卫生服务等，农民工的总体状况在不断改善。这些政策措施，对农民工在城市安居乐业和防范贫困发挥了重要作用。

1、农民工社会保险

　　2010年中央一号文件指出，进一步健全农民工社会保障制度，推动工伤保险全覆盖，加强职业病防治和农民工健康服务，将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。

　　由于大病和工伤是农民工主要面对的风险，中央政府积极推动农民工参加城镇职工医疗保险和工伤保险。一些地方在城镇职工基本医疗保险制度里面，为农民工设立大病医疗保障，即首先保证农民工住院和大病医疗，农民工个人不用缴费、完全由单位来缴费。截至2010年底，参加城镇基本医疗保险的农民工达到4583万人。近年来由于强制工作单位，尤其是建筑行业为农民工购买工伤保险，参加工伤保险农民工人数增长较快，2010年底参加工伤保险农民工大6300万人。农民工参加养老保险和失业保险人数相对较少，2010年底分别有3284万和1990万人参加养老保险和失业保险。

　　农民工参加城镇基本社会保障状况

　　单位：万人

	2007	2008	2009	2010
医疗保险	3131	4266	4335	4583
养老保险	1846	2416	2647	3284
工伤保险	3980	4942	5587	6300
失业保险	1150	1549	1643	1990

　　来源：《人力资源和社会保障事业发展统计公报》历年。

2、农民工子女教育

　　中央政府规定农民工工作所在地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用。2010年中央一号文件进一步强调，落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女入学问题的政策。据国家计生委2009年的调查表明7-14岁流动儿童在校比例为97.9%，在上学的流动儿童中68.8%在公立学校就学，25.1%在私立学校，6.1%在打工子弟学校。

　　上海40万农民工子女今年100%享受免费义务教育

　　2009年，上海市投入36.9亿元财政资金用于农民工同住子女进入公办学校享受免费教育，在实现教育均衡化发展上。至本学期开学，在沪的40万外来务工者子女中，享受本地免费义务教育的孩子已占97.3%。今年内，上海市将在全国大城市中率先实现对农民工子女的免费义务教育全覆盖。据了解，上海市18个区县中，目前已有15个区实现了农民工同住子女100%享受免费义务教育。学龄农民工同住子女中约有70%进入上海市公办中小学就读，30%学生进入由政府资助的民办学校，通过政府购买服务的方式，同样可获得免费接受教育的机会。推进民办农民工子弟学校的教学管理和师资培训及早走上正轨，将其纳入正规的管理与评价体系，提高民办农民工子弟学校的教育质量，使更多外来务工人员子女与沪籍学生享受到同等的优质教育资源。

　　——《上海40万农民工子女今年100%享受免费义务教育》（2010年8月）

3、农民工住房保障

　　为了解决农民工住房保障问题，建设部等五部委2007年联合出台了的《关于改善农民工居住条件的指导意见》，提出多渠道解决农民工住房问题，包括用工单位可以采取无偿提供、廉价租赁等方式向农民工提供居住场所；农民工自行安排居住场所的，用工单位给予一定的住房租金补助；集中建设农民工集体宿舍，由用工单位承租后向农民工提供，或由农民工直接承租，不得按商品住房出售或出租；积极引导和鼓励城乡结合部居民利用自有住房向农民工出租。

　　2010年住房和城乡建设部等七部门颁布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，提出有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入公共租赁住房供应范围；在外来务工人员集中的开发区和工业园区，市、县人民政府应当引导各类投资主体建设公共租赁住房，面向用工单位或园区就业人员出租。

2010年，全国大部分省区都出台了一系列的相关政策措施，部分省份已经将农民工纳人住房保障政策的范围，在实践中，解决农民工住房问题主要做法包括：（1）建设农民工公寓，即政府资助或者对企业采取减免税费的办法，建设农民工公寓，低价出租给农民工，杭州市就采取这种做法；（2）廉租房或者公共租赁房，如广东省鼓励地方将农民工技术骨干纳入廉租房保障范围，青岛市建设廉租房定向租给有固定工作的农民工，深圳市也提出将长期在深圳工作的农民工纳入城市公共租赁房保障范围；（3）农民工住房公积金，重庆市规定农民工可以像城镇居民一样参加住房公积金计划，缴纳住房公积金，可以每年提取一次本人账户余额。

4、农民工就业培训

　　鉴于我国农村劳动力整体素质不高，缺乏转移就业的职业技能，难以向非农产业和城镇转移，难以在城镇实现稳定就业。2003年9月农业部等六部委联合发布《2003-2010年农民工培训规划》，由政府出资对亿万农民工进行培训，该项目又称农村劳动力转移培训“阳光工程”，该计划重点支持农村劳动力输出大省、产粮大省、革命老区和贫困地区开展的农村劳动力转移到非农领域就业职业技能培训，旨在提高农村劳动力素质和就业技能，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，实现稳定就业和增加农民收入。该项目计划2006－2010年，在全国大规模开展职业技能培训，建立健全农村劳动力转移培训机制，加大农村人力资源开发力度。

　　2010年以后，按照城乡经济社会协调发展的要求，把农村劳动力培训纳入国民教育体系，扩大培训规模，提高培训层次。培训经费实行政府和农民个人共同分担的机制。政府补助资金由中央财政扶持资金和地方财政扶持资金组成。政府补助资金通过培训券方式或培训机构降低收费标准方式直接让农民受益，不用于培训单位基本建设、培训条件建设和技能鉴定。2009年，阳光工程培训农村劳动力300万人，中央投入资金11亿元。

　　鉴于农民工培训项目存在着缺乏统筹规划、资金使用效益和培训质量不高以及监督制约机制不够完善等问题，2010年国务院颁布了《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，提出把农民工培训工作纳入国民经济和社会发展规划，按照培养合格技能型劳动者的要求，逐步建立统一的农民工培训项目和资金统筹管理体制，到2015年，力争使有培训需求的农民工都得到一次以上的技能培训，掌握一项适应就业需要的实用技能。在培训资金筹集上，强调以省级统筹为重点，集中使用培训资金，各省（区、市）要将农民工培训资金列入财政预算，进一步加大农民工培训资金投入，并按照统筹规划、集中使用和提高效益的要求，将中央和省级财政安排的各项农民工培训资金统筹使用，各部门根据职责和任务，做好相关培训工作，改变资金分散安排和效益不高的状况；中央政府有关部门统筹安排农民工培训资金，对地方予以适当补助。制定农民工培训补贴基本标准，按照农民工所学技能的难易程度、时间长短和培训成本，以通用型工种为主，科学合理地确定培训补贴基本标准，并根据实际情况定期予以调整，以使农民工能够掌握一门实用技能。同时，优先对未享受过政府培训补贴的农民工进行职业技能培训，避免多部门重复培训。

5、农民工社会救助制度

　　尽管国家积极推动农民工参加城镇社会保险，逐步实施公共服务均等化，但目前农民工各项社会保险参保率仍然偏低和工作不稳定状态，在面临现代社会风险冲击时难以承受，如果遭遇失业、伤病等问题，许多农民工甚至基本生活都难以得到保障。这种状态使得把农民工纳入城市社会救助体系尤为迫切。2010年一项针对武汉市农民工调查表明，农民工目前最担心的问题依次是生病（23%）、子女上学（16.2%）、失业（14.4%）和吃穿住等基本生活困难（13%）等。在调查的样本中有41.8%的人曾经有过失业的经历，其中失业4个月以上的占37%，在失业期间66.3%的农民工靠以前的积蓄来维持生活，而没有一个人靠失业保险或失业补助维持生活。调查同时表明，37.8％的农民工外出期间有过“没有找到工作，同时又把带的钱用光”的经历。可见，农民工有强的社会救助需求。但该调查同时表明农民工整体对社会救助的认知度较低，超过一半的农民工没有听说过社会救助，即便是听说过社会救助的农民工对社会救助的认知也存在局限性，甚至对社会救助的具体含义不清楚。

　　目前全国对贫困农民工社会救助问题仍然统一的政策安排，只是在少数地方存在一些针对贫困农民工的临时性社会救助项目。

6、其他农民工公共服务政策

　　2010年卫生部发动了农民工健康关爱工程项目，计划从2010年起在全国65个县市区试点农民工健康关爱工程，集中用人单位应为签订劳动合同的农民工建立健康档案。农民工健康档案建立率应达到80%以上。

三、城市反贫困：问题与展望

　　《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。就城市减贫而言，在“十二五”期间，仍然面临着诸多挑战，需要进一步健全和巩固城市已有的预防贫困和减贫政策措施。

（一）建立城市减贫的跨部门协作机制

社会保险、社会救助、社会福利、医疗、教育、住房、就业服务等多项社会保护措施职权和职责分散于多个部门，如教育救助由教育部门主管，医疗救助、

　　最低生活保障和社会福利主要由民政部门主管，社会保险、就业培训和就业援助由人力资源和社会保障部主管、而住房保障主要由城乡建设部门主管。基于部门本位主义和部门利益的竞争，在城市减贫过程中，往往出现多头重复或遗漏并存的现象，造成资源浪费，影响了减贫的整体效益。因此，在城市减贫中，需要建立跨部门协作机制，实现各项政策间的衔接，在确保减贫政策全面覆盖包括农民工在内的城市居民的同时，增强多项减贫政策的合力和绩效。

（二）构建新生代农民工社会保护机制

　　上世纪80年代后出生的新生代农民工已构成了农民工群体的主体。同上一代农民工相比较，他们不具备农业生产基本技能和知识，具有在城市安居乐业的强烈的动机，但收入偏低、难以承担高房价和社会保险覆盖率低，难以公平享受城市基本公共服务等阻碍了他们城市化进程。尽管近年来，中国政府加强了在农民工群体中推进社会保险，但由于农民工工作不稳定，社会保险覆盖率仍然偏低，并且农民工仍然基本被排斥城市最低生活保障制度和住房救助制度之外，这将使得他们面临着严峻的贫困化风险。因此，在“十二五”期间，一方面要继续推进农民工社会保险的覆盖面，另一面要把农民工纳入城市社会救助体系，同时，逐步实现其他基本公共服务均等化，构建起农民工社会保护机制。

（三）开拓社会福利服务工作岗位，解决困难群体就业问题

　　中国城市老龄化日趋严重，此外，中国还存在大量残障人士，他们都急需大量照护人员。国外经验表明，随着老龄化推进，护理人员将成为就业需求增长速度最快的职业之一。中国城市一方面存在大量失业人口，在农村还存在潜在大规模失业人口，另一方面老人和残障人士护理人员等社会福利服务人员短缺比较严重。因此，在“十一五”期间可以构建多层面的护理人员培训体系，包括主要面向失业大学生、社会工作或护理专业大学生的高级护理人员培训；面向未就业高中毕业生和中专生的中级护理人员培训；面向4050人员和中青年女性农民工的初级护理人员培训和面向城市年轻老人或家庭成员等非正式照护人员的短期培训。并把这种培训和开拓社区养老服务岗位结合起来。这些举措将具有一箭双雕之功效：一方面有助于解决大量失业人口就业难问题；另一方面也有助于解决老人照护需求服务供给不足问题。

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