总结经验 坚定信心 全面提升新阶段整村推进工作水平

　　王国良

　　2010年9月16日

　　同志们：

　　这是一次十分重要的会议，主要任务是全面总结整村推进扶贫工作的经验，特别是彩票公益金试点项目的经验，安排部署“十二五”期间整村推进扶贫规划的编制工作。经国务院同意，由我办牵头，会同国家发改委、财政部等11个部门编制“十二五” 扶贫开发整村推进规划。这是自扶贫办成立以来，我办业务工作第一次列入国家专项规划整体预案。我办对这次会议非常重视，办常务会议专题研究有关议题，范小建主任审阅了会议主要文件。有关司特别是开发指导司作了大量的前期工作，提交了一套比较完整的会议材料，之前我们还召开了部分省区座谈会和专家研讨会。国家有关部委对这次会议也提供了多方指导和支持，财政部、发改委、统计局等多次参加会议的研究工作，财政部派出专人全程参加会议。各省（区、市）扶贫办对这次会议高度重视，分管副主任参加会议，七八个省的一把手亲自到会，大家已经充分认识到这次会议对未来十年特别是下一个五年扶贫开发工作的重要性。河南省政府、商丘市委市政府对此次会议也非常重视，有关领导到会致辞，对会议的召开给予了大力的支持。

　　这次会议之所以在河南召开，主要原因是河南省委、省政府高度重视扶贫工作，不断加大扶贫投入和工作力度，加强扶贫系统的建设，总结探索出许多成功经验，特别是在整村推进、彩票公益金试点项目、贫困村互助资金项目、移民扶贫和劳动力转移培训等方面都取得了明显的成效，有许多探索和创新，在全国有典型意义。

　　今年是《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的收官之年，也是未来十年扶贫开发工作的谋划之年。当前，我办正在根据国务院第101次常务会议的要求，组织编制新十年的扶贫开发纲要。这个工作从去年提出到现在已经搞了10个月时间，参加新纲要起草小组的有17个部门，抽出专人参与编写的单位有12个，我们已经集中工作了3次。新纲要是在继承基础上的发展、提高，过去扶贫工作中的成功做法要发扬光大，继续推进。整村推进就是《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》实施以来最重要的成功经验。刚才河南省扶贫办、福建省扶贫办、广西自治区扶贫办，甘肃省静宁县人民政府，山西省平顺县、四川省利州区扶贫办的交流发言，从不同方面介绍了过去十年中整村推进的经验，对我们启发很大，使我们进一步认识到：在大扶贫格局下统筹考虑未来十年扶贫战略，整村推进依然是充分发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫合力，努力促进基本公共服务均等化，提高贫困地区、贫困人口自我发展能力的有效载体。因此，我们和有关部门协商，着手编制《全国“十二五” 扶贫开发整村推进规划》。下面，我讲几点意见。

一、 整村推进的主要成效和经验

　　2001年，《纲要》颁布实施以后，为适应当时农村贫困状况大分散、小集中的特点，总结“八七扶贫攻坚计划”后期开展贫困村建设的经验，根据扶贫工作重心下沉、进村入户的要求，国务院扶贫开发领导小组明确提出将整村推进作为2001年到2010年十年扶贫开发的首要重点工作，要求各省（区、市）认定贫困村，在群众参与的基础上编制规划，分年度组织实施。到2002年，全国确定了15万个贫困村。当时，全国的行政村总数约60万，近1/4的村进入了规划。其中，西部占50%，中部占40%，东部占10%，覆盖了80%左右的贫困人口。

　　经过10年左右的努力，到2009年底，全国已有10万个村实施了整村推进，占总数的68%。预计到2010年年底，全国有12万个村实施整村推进，占总数的80%。特别是2008年以来开展的“三个确保”整村推进工作，成效十分明显。到2009年底，已完成1.56万个，实施扶贫项目约15万个，总投入达136亿元，村均投入87.5万元。已完成整村推进的村，贫困群众收入和生活水平显著提高，基本生产、生活条件和公共服务明显改善，贫困农户的自我发展能力不断提高。

　　10年来，许多省区在工作中形成了比较成熟的管理办法、运行机制，积累了宝贵的经验。一是群众参与，发挥主体作用。整村推进过程中，村民参与了项目规划、设计、实施、管理、监督和评估全过程。绝大多数项目由村民提出，激发了贫困户参与扶贫开发的热情，发挥了基层组织的积极性和主动性。二是领导重视，结对帮扶。各地普遍建立了到村帮扶工作机制，重庆、陕西的省级领导每人联系一个贫困村；河北、河南、内蒙古、湖北、江苏等省提出的“三个有”，即有领导联系，有单位帮扶，有干部驻村；浙江省选派农村工作指导员驻村；许多省选派后备干部、大学生村官到贫困村任职；一大批扶贫志愿者参与贫困村的扶贫开发，取得了较好的成效。三是整合资源，加大投入。各地以扶贫资金为引子，引导不同部门和社会资源投入贫困村。据统计，2005年以来，全国用于整村推进财政扶贫资金的总量明显增加，社会资源整合的力度进一步加强。黑龙江、云南、陕西、河南、四川、广西、新疆等省区村均投入在100万元以上，贵州、河南、山西、安徽等省利用中央专项彩票公益金开展贫困地区革命老区整村推进试点，每村投入的财政资金达到140万。四是因地制宜，突出重点。各地根据贫困村实际情况，优先解决贫困群众最迫切的困难问题，制定规划，重点解决。云南的“六个有”（人人有饭吃、有衣穿、有水喝、有房住、适龄儿童有学上、有病能就医）；新疆的“五通五有五能”(通水、通电、通路、通电话、通广播电视；有学上、有医疗保障、有科技文化室、有集体经济收入、有强有力的村级领导班子；能用上安全饮用水、能用上电、能有一项以上有稳定收入来源的生产项目、能有安居房住、能及时得到培训和获得信息），均取得了明显效果。五是连片开发，整体推进。从2007年开始，在整村推进的基础上，我办和财政部开展了“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的试点，目前中央财政资金安排的试点共有240个，每个试点县投入1000万，整合资金规模一般在3000万至5000万，形成了较好的规模效益。从2010年起，我们和财政部对片区开发试点进行了改革。项目实施期由一年改为两年，资金总量由1000万提高到1200万，两年各500万，项目实施后根据考核成绩奖励资金200万。这项试点颇受地方欢迎，各级的积极性很高。

　　为了确保整村推进工作健康顺利开展，国务院扶贫开发领导小组多个成员单位两次联合发文，扶贫办多次召开现场经验交流会，开展了不同类型的试点，并组织了大规模的培训。实践证明，整村推进是扶贫开发的一项创举，不仅改善了贫困村的生产生活条件，解决了贫困人口的温饱和增收问题，提高了贫困群众的自我发展能力，也打造了扶贫工作进村入户的平台，成为大扶贫的重要抓手和载体，深受贫困地区广大干部群众的拥护。整村推进加快了贫困地区新农村建设的进程，使全国18%左右的贫困村改变了面貌，为全面建设小康社会做出了重要贡献。

二、 新阶段整村推进的总体思路和工作要求

　　随着科学发展观的贯彻落实和发展方式的转变，整村推进也迎来了前所未有的历史机遇。一是中央各项惠农支农政策向贫困地区倾斜力度之大、范围之广、含金量之高、惠及人群之多，历史上少有。2010年，国家进一步加大对种植业、畜牧业专项补助力度，着力解决农牧区安全饮水、生活能源、用电、通路，加快实施游牧民定居、农村危房改造、地方病防治等，为改善贫困村的生产生活条件，实现基本公共服务均等化创造了条件。特别是中央进一步推进西部大开发的战略部署，明确了各行业部门“六到农家”的建设任务，为整合资源加强农村特别是贫困村建设创造了条件。二是财政扶贫资金投入力度越来越大，金融扶贫的方式不断创新。近3年来中央财政扶贫资金年均增加超过28亿元，地方各级扶贫投入也逐年加大，为引导部门和社会资源投向贫困村建设奠定了基础。三是在大扶贫的格局下，投向贫困地区的社会资源越来越多，全社会参与、关注扶贫事业的各项投入越来越大。东西扶贫协作逐渐从单纯的财政支持、社会捐助转向资源共享、互惠互利，机关定点扶贫正在逐步扩大覆盖面，民营经济、非政府组织和社会各界更加关心支持贫困地区和贫困人口，这些都为整村推进构建起良好的外部环境和有力的支持系统。

　　未来十年，国家扶贫开发的重点对象是，人均收入低于国家扶贫标准的贫困农户，特别注重对少数民族、妇女、残疾人的帮扶。新十年扶贫开发纲要初步考虑，扶贫工作重点将在三个层面上展开：一是集中连片特殊困难地区；二是国家扶贫开发工作重点县；三是重点贫困村。工作区域进一步向特困地区集中，工作重心进一步下沉到贫困村，工作对象进一步瞄准最贫困的农户。与此相适应，我们提出了“中央统筹，省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”的工作体制和“片区规划，县为单元，整合资源，综合开发，整体推进”的工作方式。行政村是国家行政区划的最小单元，是贫困农户集中生活居住的地方，实施整村推进，能够有效地瞄准最贫困的人口，集中力量解决影响贫困群众脱贫致富的最突出制约因素，是实现对困难地区、重点县支持的重要基础，是扶贫到户的有效抓手，是整合各项资源的理想平台。因此，整村推进是未来十年扶贫工作的一个关键环节，一定要继续抓好。

　　未来十年国家扶贫开发总体目标是，集中连片特殊困难地区的发展环境和条件明显改善；国家扶贫开发工作重点县基础设施、社会事业、特色产业、生态建设全面发展；基本公共服务均等化水平与东部地区差距明显缩小，贫困群众生活水平和质量大幅提升，综合素质和稳定发展能力显著提高；农民人均纯收入增长速度高于全国平均水平。因此，整村推进要坚持基础设施与产业发展相结合、人居环境改善与自然生态修复相结合、产业发展与社会事业配套建设相结合，以提升贫困农户自我发展能力、改善贫困群众生产生活条件、培育特色优势产业为重点，对贫困村的家园建设、基础设施建设、产业发展等全面规划，通过“水、路、电、气、房、教、卫、文、就、保”全面治理，力争用10年时间，努力使规划内的贫困村达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求。

　　继续做好整村推进工作的指导原则，一是要因地制宜，分类指导。根据贫困村地域特点、自然条件和经济发展基础，充分利用两项制度有效衔接的试点成果，分类制定规划，把有限的资金投入到与村内贫困户温饱关系最密切的项目上。二是要先难后易，突出重点。在全国特殊困难地区中优先选择最困难的贫困村，针对最突出的制约因素，采取最有效的治理措施，集中力量攻坚克难。为什么先难后易，而不是先易后难？主要是与我们新十年的目标联系在一起的。十七大报告明确提出，到2020年全国要基本消除绝对贫困现象。现在最贫困的区域，最贫困的人口就是我们攻坚战的主要目标。近几年，有关新闻媒体多次反映了一些集中连片特殊困难地区群众的生产生活的困难状况，引起了中央领导的高度重视，明确提出要制定规划，集中力量攻坚解决。所以，新阶段的扶贫工作一定要坚持先难后易，先把最穷的村、最穷的片、最穷的农户找出来，集中帮扶，通过十年的努力，使农村的绝对贫困问题得到基本解决。三是要分级负责，地方为主。贯彻“中央统筹，省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”的工作要求，分级规划，分层次组织实施。四是要集中连片，统筹兼顾。充分发挥《规划》资源整合平台的作用，在重点县内优先对贫困程度较深、自然相连的贫困村，统一规划，连片推进。同时兼顾相对分散、单个零星的贫困村。五是要自力更生，群众参与。动员群众酝酿讨论，组织贫困农牧民参与《规划》的编制、组织实施、评估验收和后续管理全过程，凸显贫困村农牧民的主体地位，最大限度地发挥群众的主动性和积极性。

　　实施整村推进要做好以下重点工作：一是拓宽贫困群众基本的增收渠道。重点是培育和发展基础产业、特色产业。加快贫困地区的经济发展，帮助贫困地区增加收入，最现实的选择，就是扬长避短，趋利避害。要从市场需求和贫困地区的优势资源出发，发挥比较优势，因地制宜，调整产业和产品结构，引导和帮助贫困群众集中培育和发展特色优势产业，不断开辟增加贫困群众收入的渠道。要把培育防灾减灾产业和发展优势产业结合起来，有重点地发展设施农业。二是改善贫困村的基本生产生活条件。要把改善基础设施和生产生活条件摆在突出位置，不断加强通村公路、基本农田、设施农业等基础设施和生态环境建设，努力提高贫困地区的综合生产能力和可持续发展能力。三是提高贫困群众的基本素质和自我发展能力。坚持扶贫和扶智相结合，加大良种良法等农业适用技术、农业生产技能培训、远程教育接收点、农村科技服务体系、农村基层组织建设等工作力度，增强贫困群众从事农业生产经营活动能力，加大劳务输出人员技能培训，进一步提高贫困村和贫困人口的自我发展能力。能力建设可能在新十年会更突出。刚才我说到，随着各部门和社会资源不断地投向最基层的农村、社区，扶贫资金在农村发展投入中占的比重越来越小。在整村推进当中，扶贫资金究竟以什么为主？如何突出扶贫特色？我们初步考虑，扶贫资金重点用于两个方面：一是培训，提高农民的素质和能力；二是发展产业，为贫困农户、贫困村发展产业，为培育更大的优势特色产业提供配套服务。四是改变贫困村的基本面貌。改善村容村貌，是提振穷人信心、改变其生产生活方式的有效途径。要加强对贫困村的综合整治，注重生态环境建设，加大村容村貌建设力度，为贫困群众过上文明、体面、有尊严的生活创造条件。从2008年开始，我们在抗震救灾、灾后恢复重建中做了一些工作，部署了一些试点。刚才汇报发言的四川利州区就是灾后重建整村推进的典型。他们在试点中提出了低碳经济的概念，这是一个新理念，有一定的前瞻性。在贫困地区特别是贫困村发展低碳经济是一个趋势，在下一步整村推进工作中，我们要把这种理念和做法吸纳进来，要勇于创新。

　　未来十年，整村推进工作的要求很高，建设任务很重，要在大扶贫背景下，逐步探索建立科学有效的工作机制。一要探索建立科学的贫困村认定机制。贫困村的确定以省为主，我办将会同国家统计局提出认定贫困村的主要指标，供各省参考。在我们提交会议的《工作方案》中，初步考虑在全国确定5个左右的指标，请国家统计局根据这些指标，借助2006年以来的公开统计数据，分省对进入片区的贫困村进行排队。这个思路的科学性、权威性到底如何？统计部门拿出来的数据和我们扶贫部门、省里多年的扶贫统计监测掌握情况以及两项制度有效衔接的建档立卡数据是不是大致相同？需要同志们认真研究。这个问题非常重要。在座的同志来自扶贫开发一线，最有发言权，如果认为哪些指标不妥，哪些内容应该加进去，请积极建言献策。二要探索资金整合、合力攻坚的工作机制。充分有效地整合扶贫部门、涉农部门、帮扶部门等方面资源，发挥各自职能，形成工作合力，提高整体效益。在基础设施项目建设中坚持统筹协调，捆绑项目资金，激发群众参与，引导社会投入；在产业发展中发挥互助资金、各类合作社和小额贷款、农村信用社等方面的作用。三要探索群众参与、有效监督的管理机制。要尊重和落实贫困群众对扶贫项目的知情权、选择权、参与权和监督权，让群众积极参与项目的规划、实施、监督、验收和管理全过程，激发贫困群众参与扶贫开发的积极性，执行完善扶贫项目公示和项目决算公告制度，提高扶贫项目管理和资金使用情况的透明度。四要探索建立科学规范的统计监测、总结评价机制。主要是加强整村推进工作的动态、量化和科学化管理。

三、 编制“十二五”整村推进规划的重要意义和关键问题

　　总结过去十年整村推进工作，仍然有一些亟待解决的问题。主要有：贫困村选择的准确性有待提高，一些最贫困的村要纳入扶持范围；整村推进规划水平参差不齐；一些地方群众的参与程度不高，实施的项目没有满足群众最迫切的需求；资金整合投入力度不够，到位投入与实际需求相差较大，个别地方甚至出现挤出效应；各地工作进展很不平衡，不仅各省之间有差距，且省域内、县域内也不平衡。2008年我办提出了压缩战线、“三个确保”的任务，但一些省由于任务很重、资金安排等局限，仍没能如期完成任务。此外，贫困农户的素质提高、自我组织发展能力等工作还相对薄弱，产业培育与基础设施建设仍有很大不足，整村推进的后续管理、检查验收和评估等方面还需加强。

　　分析产生这些问题的原因，归根结底是对整村推进规划的重要性认识不足、准备工作不充分、规划能力较低。我国20多年的扶贫开发取得了显著的成就，积累了丰富的经验，但是不得不承认：扶贫系统在组织编制和实施规划方面存在严重不足，许多工作还停留在一般号召、典型示范、行政推动的层次，缺少科学规划和规范管理。为什么会出现这种情况？我想主要有以下原因：一是认识不够。大家虽然看到了规划的重要性，但是认识仍然不够。我们虽然作了一些规划，但都是浅层次的。二是能力问题。扶贫部门缺乏搞规划的专门人才，缺乏引进、培养、培训这方面的人才。今后我们要注意这方面的人才培养，开展培训，提高规划能力。

　　只有把规划编制好，才能有一个清晰的发展目标、具体的建设内容、明确的部门职责、规范的项目管理流程、稳定的投入机制、以及有效的监测评价体系，同时也才能够一张蓝图绘到底，减少随意性。在新十年，我们要下定决心，从专项规划的编制和实施开始，逐步提高扶贫系统规划工作的能力和水平。经与国家发改委和财政部协商，新十年的纲要完成后，还要继续编制三个规划：一是集中连片特殊困难地区的片区规划，二是扶贫开发整村推进规划，三是扶贫易地搬迁规划。整村推进规划已确定由我办牵头编制，财政部、发改委配合；易地扶贫搬迁规划由发改委牵头，扶贫办、财政部配合；片区规划由发改委牵头，扶贫办配合。为此，我们做了大量的工作，特别是新成立的开发指导司在发改委、财政部、统计局的指导下，经征求有关部门和专家的意见，起草了《“十二五”整村推进规划编制工作方案》和《“十二五”整村推进规划编制指导手册》，提交这次会议讨论。

　　当前，规划编制要解决以下几个关键问题：

　　（一）关于认定贫困村。这里包括三个层次的问题：一是全国的总规模怎么安排；二是每个省的数量怎么分配；三是贫困村认定的标准和程序怎么确定。我们初步考虑，在2011-2020年，在全国确定5-6万个贫困村；在“十二五”期间，优先组织实施3万个左右，每年安排6000个左右。贫困村认定要考虑以下因素：第一，要与集中连片特殊困难地区、重点县高度重合；第二，要与上一轮整村推进规划搞好衔接，一是已经认定但还未实施的贫困村要优先，二是已经实施但标准很低的要补课；第三，最贫困的村要纳入，包括因灾返贫的以及其它特别困难的村。每个省根据以上原则，结合上一轮本省贫困村规模，研究提出“十二五”期间本省的贫困村数量，先由开发指导司协调平衡，最后报我办备案审核。

　　（二）关于工作原则。一要瞄准目标。始终瞄准最贫困的人口，突出对贫困农户的扶持。二要因地制宜。对地处偏远、最贫困的村，可与易地扶贫搬迁相结合,短期内不具备搬迁条件的,首先从基础条件的改善入手；对具备一定发展条件的村，着重加大产业开发和生计建设；对因灾返贫的村，要加强防灾减灾产业建设。三要长短结合。既注重解决贫困人口目前存在的突出问题，又注重贫困村长远发展能力的提升。

　　（三）关于《规划》目标。要根据新十年纲要拟定的奋斗目标，提出整村推进在基础设施、特色增收产业、农牧民健康生活水平、综合素质和基层组织建设等方面的规划目标，并量化成具体指标，落实到建设项目。

　　（四）关于投资规模。初步考虑，人口规模中等的贫困村，要以行政村内的中心自然村为重点，每村投资不低于300万元，其中，财政扶贫资金投入不低于100万元。连片开发的贫困村，资金整合比例要达到1:5以上。

　　（五）关于部门任务。要把整村推进的任务分解到相关部门，作为行业发展规划的重要内容，在资金项目等方面向贫困村倾斜，并指导行业部门完成既定的扶贫任务。

　　（六）关于建设周期。为了加强项目管理，确保整村推进的质量，初步考虑其建设周期一般为两年，要一次规划，分年实施。

　　（七）关于编制程序。规划的编制要自下而上，逐级统筹平衡。各省要在村级规划编制的基础上，汇总形成县、省级的整村推进规划。全国要在各省整村推进规划的基础上，汇总形成全国“十二五”整村推进规划。关于规划编制的具体进度和完成时间，我们将在广泛征求各省意见的基础上研究确定。

　　以上，我们对编制“十二五”整村推进规划的一些关键问题提出了一些原则性意见，希望大家在讨论过程中，能够充分发表看法，提出建议。

　　编制和组织实施整村推进扶贫开发规划是一项开拓性的工作，意义重大，难度不小。这是扶贫部门提高工作水平、加强执行能力的新起点。我们作为先行先试者，要充分认识肩负任务的崇高、光荣和艰巨繁重，一定要积极探索，努力工作，不负期望，不辱使命。

　　下面，我对规划编制工作提出几点要求：

　　第一,要加强组织领导。国务院扶贫办高度重视《规划》编制工作，有关部门大力支持，成立了《规划》编制工作小组。由我担任组长，国家发改委地区司王新怀巡视员、财政部农业司副司长褚利明同志、我办开发指导司司长海波同志任副组长，有关司处长和专家为成员。各省扶贫办要加强对整村推进规划工作的领导，主要负责同志要亲自抓，研究解决重大问题。分管领导直接抓，要确定专门的业务处室具体负责，安排业务素质好、责任心强的同志参与，建立相对稳定的编制规划的工作班子。

　　第二，要搞好部门协作。新十年纲要将明确行业扶贫的任务，新一轮整村推进是在大扶贫的背景下开展的。各级扶贫部门要加强与发改、财政、民政、金融、统计等部门积极沟通，充分吸收各方面的意见，努力做到《规划》与当地“十二五”经济社会发展总体规划相衔接。在项目安排上，要与行业部门“十二五”规划、西部大开发的“六到农家”工程、“十二五”易地扶贫搬迁规划、对口援助的计划或规划相衔接。

　　第三，要强化专业培训。《规划》编制是一项全新的工作，技术性、专业性很强，必须对业务骨干进行培训。此次会议提交大家讨论的两个文件，是下一步开展培训的主要教材。各省还可以邀请发展改革、财政、统计等部门的同志，以及有关方面的专家参与培训工作。培训要分级进行，国务院扶贫办主要负责对各省区市工作人员的培训，省区市负责对县、乡级的培训。近期培训要围绕如何编规划工作，包括怎么选村等重点问题开展。不仅要培训参与规划编制的干部，还要培训村党支部书记、村委会主任、农村技术人员和致富带头人。

　　第四，要抓紧启动工作。按道理，整村推进规划应该在新十年纲要颁布实施和国家重点县调整后组织编制。但是由于目前纲要起草和重点县调整的工作还在进行，为了不影响整村推进规划编制，我们提前启动了这项工作。这样做虽然会面临一些困难，但有利于与各行业部门的“十二五”规划相衔接，也有利于新阶段整村推进工作的及早开展。为了做好这项工作，前一阶段，我们召开了部分省区的座谈会，在云南、四川、青海、甘肃4个省的8个扶贫工作重点县各选择了1个贫困村，进行典型设计试点，同时，研究起草了《规划》编制指导手册和省、县级规划编制大纲。下一步，各省也可选择若干贫困村，先行试点。

　　同志们，继续做好新阶段的整村推进工作，是贫困地区广大群众的迫切愿望，也是扶贫系统义不容辞的历史责任。我们一定要肩负起这一重任，以更大的决心、更新的思路、更强有力的措施，把整村推进提升到一个新的水平，为改变贫困落后面貌，全面建设小康社会作出新贡献!