国家统计局行业扶贫

　　【概况】  伴随着改革开放和社会经济的快速发展，在中国政府和社会各界的共同努力下，中国的反贫困事业取得了成绩。1978年～2009年，全国农村贫困人口从2.5亿减少到3597万人，贫困发生率从30.7%下降到3.8%。作为反贫困战略的重要组成部分，农村贫困监测一直受到国家统计局的高度重视。自上世纪80年代中期以来，中央及各级政府进行了有组织、有计划、大规模的开发式扶贫，农村贫困监测系统也经历了从无到有、从不健全到逐步完善的过程，为全面反映中国的反贫困进程，反映贫困人口的分布、特征、变化趋势，评估扶贫成效提供了及时准确的数据支持，同时也为制定科学合理的扶贫规划和政策措施提供了客观真实的决策依据。

　　进入新世纪，农村贫困问题已经从普遍贫困转变为区域性贫困，绝对贫困为主转变为相对贫困为主，长期性贫困为主转变为暂时性贫困为主，致贫原因从区域经济发展不足、地理位置僻远、自然条件恶劣、人力资源不足等结构性因素为主转变为贫困人口生计不稳定、脆弱性强等个体性因素，因病致贫和因灾返贫人口成为新时期我国贫困人口的重要构成部分，贫困人口的生计特征从缺穿少吃转变为高度脆弱，贫困人口内部的结构化和多元化特点也日趋明显。新时期中国农村贫困的新特点决定了扶贫开发工作的复杂性和任务的艰巨性，同时也对当前的农村贫困监测提出了更高要求。为实现2020年我国基本消除绝对贫困人口的目标，国务院扶贫办正在着手制定新十年的扶贫规划。如何有效改进农村贫困监测，使之更好的服务于中国的反贫困事业，是一个现实而紧迫的问题。

　　【农村贫困监测回顾】  农村贫困监测是指国家统计局借助资金，技术及相关设备，通过严密而规范的组织运行方式，运用科学的方法对农村贫困客体的状况及其变化进行测度、衡量、分析和评价的动态行为过程。农村贫困监测的基本任务包括测定农村贫困标准、描述农村贫困基本状况、监测并评价扶贫政策及项目效果。围绕不同时期的扶贫战略，农村贫困监测工作经历了以下几个阶段：

1. 大规模扶贫开发阶段（1986～1993年）。上世纪80年代中期，农村家庭联产承包责任制的落实解放了生产力，中国政府正式承担起帮助贫困人口摆脱贫困的历史责任, 专门成立了国务院扶贫开发领导小组, 并在省、地、县三级设立相应的政府机构。为掌握当时的贫困状况特别是贫困规模和贫困分布，国家统计局首次利用农村住户抽样调查资料测算农村贫困标准，并测定按收入和粮食产量计算的贫困发生率，标志农村贫困监测工作的开始。

2. 扶贫攻坚阶段（1994～2000年）。1994年，中央政府制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，要集中人力、物力、财力，争取在本世纪末的7年时间里，基本解决剩余8000万农村贫困人口的温饱问题。为了确保“八七”计划目标的顺利实现，中央政府确定了592个国家重点扶持贫困县（简称国定贫困县）作为扶贫攻坚的主战场。也是从这一年起，国家统计局与国务院扶贫办合作，着手改进贫困监测工作，并在世界银行在华贷款项目中，把贫困监测作为扶贫项目的有机组成部分加以考虑，引入了客观的贫困标准测定方法，建立了外部独立的贫困监测系统，目的是以统一口径、统一方法来科学、全面反映扶贫项目区农户的贫困缓解情况与扶贫项目成效。这一开创性的工作为建立国家级贫困监测系统积累了丰富经验。1997年在国家计委、国务院扶贫办、财政部、国家民委、农业部、中国农业银行等有关部委的支持下，国家统计局建立了覆盖592个国定贫困县的贫困监测专项调查，并建立了较为系统的贫困统计指标体系，标志着全国农村贫困监测系统的正式建立。

3. 新时期扶贫开发阶段（2001～2006年）。2001年国务院扶贫办出台了中国农村扶贫开发纲要，提出我国在2001～2010年要尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。围绕规划中明确细分的扶贫目标，改进贫困监测内容成为完善贫困监测系统的核心内容，即由过去注重对农户收支的经济贫困测度，转为同时对社区环境、农户生产生活条件、劳动力、教育、卫生等状况的多维贫困测度，这一时期的农村贫困监测系统逐渐完善。

4. “开发与救助”两轮驱动的扶贫新阶段（2007～2009）。2007年国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度，为做到“应保尽保、应扶尽扶，不重不漏”，2009年国务院扶贫办开展扶贫和低保“两项制度有效衔接”试点工作，标志着中国的扶贫工作进入“开发与救助”两轮驱动的新阶段。由于贫困监测一直未涵盖低保监测，使得大扶贫格局下的贫困监测面临着机遇和挑战。

　　【贫困监测数据来源】  1.全国农村住户抽样调查。用于确定特定时期的农村贫困标准，每年推算全国和分省农村贫困人口数量，描述贫困人口特征。具体调查对象是分布于在全国31个省（直辖市、自治区）857个国家调查县的7000个左后的抽中村及68000个农户。

2. 国家贫困监测专项调查。主要是对592个扶贫重点县的贫困状况、扶贫成效进行监测、评估。具体调查对象是分布于全国21个省（自治区）的592个扶贫重点县的5000多抽中村及53000个农户，这其中有1/3的样本户与全国农村住户抽样调查重合。

3. 世行在华扶贫贷款项目监测调查。自1995年以来，国家统计局先后4次承担了世界银行在华贷款扶贫项目的外部独立监测与评估工作，它们分别是西南一期（覆盖云南、贵州、广西的35个县）、秦巴项目（覆盖四川、陕西、宁夏的26个县）、西部项目（覆盖内蒙古、甘肃27个县）和贫困农村社区发展项目（覆盖广西、四川、云南的18个县）。各个项目一般为期5年，在项目县内抽取一定数量的调查村和调查户，目的是反映在项目实施期内农户生活状况的变化和贫困缓解程度，并评估项目影响效果。世行在华贷款项目贫困监测调查对于完善贫困监测指标体系、探索扶贫效果评估方法均进行了有益尝试和探索。

4. 全国县、乡、村统计。主要收集县、乡、村三级行政单位区域发展的背景资料，既有抽样调查结果也有行政上报结果。另外，还在592个扶贫重点县中收集县级扶贫情况。

　　【贫困监测指标体系】  1.农户经济状况。以日记账的形式收集农户收入、支出、生产、销售、购买、借贷等信息，然后计算得到农民人均纯收入和农民生活消费支出等直接用于衡量农户经济状况的指标。

2. 农户生活设施和人口学特征。采用年底一次性访问的形式收集农户特征、家庭结构、住房情况、家庭耐用消费品拥有情况、饮用水水源等指标。另外还调查家庭成员的人口统计特征、就业及外出务工、儿童入学、妇女健康等指标。

3. 调查村基本情况。主要调查村位置、基础设施、资源、人口、科技应用及其他主要社会经济指标。

4. 县、乡、村基本情况。县、乡、村三级行政单位统计主要包括以下信息：包含下级行政单位情况、人口与就业、综合经济、农工贸情况、投资、文教卫生、社会保障、环保等情况。县级扶贫情况统计主要涉及县级扶贫资金来源、扶贫资金投向以及扶贫项目的农户参与情况等。

　　【农村贫困标准确定】  从技术层面看，贫困标准通常是指与某一种特定生活水平相对应的收入或消费支出，是界定贫困人口规模、比较不同阶段的贫困人口变化的客观依据。国家统计局根据全国农村住户调查分户资料于1985年、1990年、1994年、1998年分别测定了不同时期的农村贫困标准，其他年份则使用农村居民消费价格指数进行更新。其中，1994年、1998年的测算方法采用了国际通用测量贫困标准的方法，即 “马丁法”，具体步骤如下：

1. 计算食物贫困线。采用每人每天摄入2100大卡热量作为最低营养需求，根据30%最低收入组的农户消费模式建立了包括15类地区和27个品种的食品消费清单。利用食物消费清单和各类食品的价格计算食物贫困线。

2. 计算非食物贫困线。利用计量方法找到“低”非食物贫困线和“高”非食物贫困线。“低”非食物贫困线是指愿意牺牲最低食物需求来换取的如基本衣着、取暖等需求支出。“高”非食品贫困线是指与食品需求同等重要的其他支出，如教育、卫生、交通通讯支出等。

3. 计算贫困线。食物贫困线+“低”非食物贫困线=低贫困线，食物贫困线+“高”非食物贫困线=高贫困线。考虑到上世纪中国贫困面较大、国家扶贫资源有限以及贫困标准的年度衔接问题，中央政府采用低贫困线（历年来的贫困标准及贫困人口规模见附件）来测度农村贫困。应该看到，在低贫困线上，农户食物消费支出高达85%。低贫困线只是一个基本温饱线，高贫困线才是国际公认的稳定脱贫线。

　　2000年以后，出于扶贫开发的需要且与国际贫困线逐渐接轨的考虑，在继续采用农村贫困标准的同时，中央政府同时使用低收入标准进行贫困测量。低收入标准也是一条贫困标准，具体是采用1998年的食品贫困线，再利用贫困状况下恩格尔系数为60%的假设，计算低收入标准为880元，其他年份则使用农村居民消费价格指数进行更新。按照1993年的购买平价计算，世界银行使用的1天1美元的国际贫困标准为885元，与当时的低收入标准非常接近。从2008年开始，按照十七届三中全会决定，“逐步提高扶贫标准，将农村低收入人口全部纳入扶贫政策范围”，在贫困标准和扶贫标准尚未分开的情况下，低收入标准正式成为农村贫困标准，2009年农村贫困标准为1196元。

　　【贫困标准使用存在问题】  1.农村贫困标准过低。世界银行是国际上研究贫困问题的最重要机构，在它的近期的一项研究中曾对中国官方贫困标准做过这样评价，“无论与国际标准相比，还是与国内的平均收入和人们的期望相比，中国官方贫困标准看起来都是比较低的。而且，一些新的研究也显示，即使按照贫困线应该达到的客观标准（最低生存所需支出以及满足一时等基本生存需要）来衡量，中国官方的贫困标准可能也太低”。近几年，国内从事贫困研究的专家学者也都纷纷撰文呼吁提高农村贫困标准。2009年1196元的贫困标准约等于国际贫困标准（每天1.25美元）的77%，此标准仅高于坦桑尼亚、印度和贝宁，位列全球倒数第四。最近，印度已经重新测定农村贫困标准，在新标准中包含了除衣食等必要性支出外，还包括教育、卫生等一些基本支出，按照2005年国际比较项目购买力评价换算，印度这一新的农村贫困标准约为每天1.21美元。较低的贫困标准不仅会低估实际贫困人口规模，也导致农民可行能力和社会经济权利的缺失，更有可能成为一些国际组织和社会学者质疑我国反贫困成果的重要论据。

2. 各类扶贫相关标准的定义混淆不清。2010年，农村扶贫工作已经进入大扶贫格局，但实际工作中社会各界对于一些涉及扶贫相关标准的定义还存在混淆不清的情况，如对贫困标准和扶贫标准、低保标准和扶贫标准等仍不能做到正确了解与区分，这就给贫困测量和对贫困状况的理解造成了不小障碍。当贫困标准作为测度贫困人口规模的尺度时，它是一个经济学或统计学的概念，取决于农户的收支状况。为了保证贫困人口或贫困规模年度间的可衔接性，国际上的做法是客观标准一旦确立就会几年甚至十几年不变；当贫困标准作为分配扶贫资源的依据时，它其实是特指扶贫标准，是一个政策概念且取决于投入，可以根据国家财力的增长逐年提高。但在实际工作中，人们往往混淆使用贫困标准和扶贫标准。虽然十七大明确提出“逐步提高扶贫标准”，首次正式区别对待贫困标准和扶贫标准，但还未实现两标准在操作层面的分离。

　　在“两项制度有效衔接”的扶贫框架下，对低保标准和扶贫标准的认识同样存在混淆的现象。如目前认为“农村低保标准高于扶贫标准”或“低保人口多于贫困人口”的看法就是未能正确理解两标准定义的表现。所谓的“全国农村低保标准”是地方农村低保的简单平均数，我国还没有明确的全国农村低保标准。因农村低保先行在发达地区试点，这些地区的低保标准一般会高于或等于农村扶贫标准，因此地方低保标准的简单平均数会高于全国农村扶贫标准。另外，贫困标准对应收入在贫困线以下但有自我发展能力的人口，低保人口对应领取了低保补贴但没有自我发展能力或因生存条件恶劣必须救济兜底的人口。农村低保与农村扶贫，功能不同、标准不同，但可以有效衔接。只有搞清楚两个标准概念的内涵，才能做到“应保尽保、应扶尽扶、不重不漏”。

3. 一条贫困标准难以满足多方需求。现有农村贫困标准全国一条线，一是无法同时为扶贫和低保等救济工作识别不同的扶持对象；二是无法同时为发达地区和不发达地区的反贫困工作提供指导；三是无法同时为中央和地方扶贫工作提供参考；四是无法明确的为不同历史阶段确定反贫困目标。

4. 缺乏可比的城市贫困标准。只有农村贫困标准，没有可比的城市贫困标准，在农村地域发生变化、城市化进程加快、农民工大量进城的情况下，测算的农村贫困人口将会有很大的变化，难以确切掌握整个国家的贫困状况，不利于城乡统筹加快消除贫困。

　　【小区域贫困信息供需矛盾】2009年，许多扶贫政策和措施以县、乡、村甚至农户为对象，各级决策部门都迫切需要详细可靠的县及县以下相关贫困信息。另外，出于对扶贫效率的考虑，财政部、发改委等部门一直都很关注分布在23个省（市）自治区的18个贫困片区如武陵山区、九万大山区的贫困状况。但是，我国一直缺乏这些分县或由几个县组合的小区域的贫困信息，现在的全国农村贫困监测系统，以抽样调查为基础，限于样本规模和调查经费的限制，只能提供全国和分省的贫困监测信息。虽然，这为制定宏观政策提供了有效的参考依据，但难以帮助决策部门确定具体政策措施的实施对象。

　　【扶贫效果影响定量评估】  扶贫效果影响评估对于改进扶贫政策体系，克服扶贫工作中的弊端和障碍，增强扶贫政策的活力和效益，提高扶贫政策水平具有重要意义。随着扶贫工作的不断深入，对扶贫效果的外部独立影响评估越来越引起各级扶贫政策制定部门和执行部门的重视。但出自统计部门的效果影响评价大部分主要还是对扶贫政策执行期间社会经济变化的定性分析，除了世行在华贷款项目监测外很少有对扶贫效果进行定量评价和实证分析。另外，一些从事贫困研究的专家学者也主要通过构建回归模型从扶贫资金对收入增长和减贫的影响进行一些量化评估，鲜有评估方法上的创新。

　　【改进农村贫困监测建议】  贫困问题在中国既是一个经济问题也是一个政治问题，但外部独立的贫困监测是个技术问题。贫困监测技术的高低决定了其为扶贫工作服务效率高低，为此我们提出改进农村贫困监测几点建议：

1. 尝试测算多条贫困标准进行贫困测量。一直以来，国家统计局只负责贫困标准的测算，但采用什么贫困标准进行贫困测量以及采用什么贫困标准作为扶贫标准，是由政策制定和实施单位如扶贫办、财政部、发改委、国家统计局等相关部门共同研究后报经国务院批准实施的。本着客观性原则、可衔接性原则和可比性原则，并借鉴世行经验，建议我国也可尝试采用多条贫困标准进行贫困测量，这样就可以满足历史可比、地区可比、城乡可比以及与低保等救济制度相衔接等大扶贫格局下多层次的需求。具体为：一是依据当前消费模式测算反映稳定脱贫的新贫困标准（即马丁法中的高贫困线）并将其作为新扶贫规划下反映全国反贫困成效的客观依据以及中央和不发达地区的扶贫标准或低保标准；二是测算地区可比、城乡可比的贫困标准，消除由于区域价格水平对贫困标准所代表生活水平的影响，使贫困标准更公平、更有实际意义。这里需要指出的一点是目前国家统计局正在推进城乡住户调查一体化，随着城乡收支类指标在定义、口径上的统一，测算出城乡可比的贫困标准已经指日可待。另外，在我国城市化进程不断加快的大背景下，城乡可比的贫困标准将为准确衡量全国贫困人口规模，为城乡统筹消除全国贫困、自主客观评估千年目标的实现程度提供参考依据。

2. 通过采用国际统计先进技术从有效整合统计资源的角度实现小区域贫困信息供给。2010年，弥补小区域贫困信息缺口的做法有三种，一是扩大住户抽样调查样本，得到对县、乡甚至村的贫困调查结果（俗称乡乡抽样或村村抽样）；二是采用由下往上层层上报的方法，收集贫困人口或需要扶持对象的数量；三是采用“贫困地图”研究技术，即利用住户调查和普查共有指标，利用住户调查数据建立消费模型，再将模型带入农业普查数据进而得到统计上可靠的分县甚至分乡的贫困发生率和贫困人口规模。

　　前两类方法有两个缺陷：一是会大量增加调查成本；二是数据的准确性较差。采用第三种方法实现小区域贫困信息的供给需要有具备三个条件：一是要有最新的普查数据；二是有详细的住户抽样调查数据；三是普查和抽样调查要有尽可能多的、相同的、关于贫困的特征指标。2009年红十字会利用第二次农业普查数据和农村住户调查数据开展了贫困地图研究。另外，2010年的第六次人口普查马上开始，小区域贫困信息有望实现持续供应。

3. 多维度提高贫困统计能力以适应不断推进的扶贫开发。首先要提高与国务院扶贫办、财政部发改委等数据用户的沟通能力，及时了解扶贫政策走向，明确数据缺口，以便有针对性的改进贫困监测内容，提供优质数据服务。在经费保障的前提下，在大扶贫格局下如何有机涵盖低保监测以及有关参与式监测将是当前改进贫困监测内容的重点。其次，要提高对扶贫政策评价水平，通过开展国际合作等方式不断借鉴和掌握各种政策评价方法，还要开发一套符合中国国情的扶贫政策评价体系，使对扶贫政策的评价常态化。

　　（国家统计局)